从司法改革看中国法治建设

摘 要 当代中国，随着市场经济的蓬勃发展，民主政治的日益完善和人权保障的大众化，社会呼求司法领域的改革。党的十八届四中全会提出“依法治国”，指出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在此背景下，深入探讨司法体制改革具有重要的理论意义和实际意义。本文将从概念界定、改革背景和改革举措三方面来论述如何在深化改革的背景下推进中国法制建设。

关键词 司法改革 历史演变 成就与问题 改革举措

作者简介：王伟舟，西南财经大学法学院，本科，研究方向：法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-141-02

一、概念界定

探讨司法改革，我们首先要明确司法体制、司法改革、改革主体及改革对象的基本概念。

（一）司法体制概念

对于司法体制，学界存在争议。有的学者认为，司法体制改革的核心是司法机构与其他机构之间的权力關系。有的认为，司法体制主要指国家设置哪些司法机关和法律授权给哪些专门组织以及它们之间的职权划分和相互关系。笔者认为，司法体制是国家司法权行使的范围以及司法机关的职权划分及其相互关系。我国人民法院、人民检察院、司法行政机关、公安安全机关、监狱以及法律授权的律师、公证和仲裁等社会组织依照法律或法律授权行使职权构成我国的司法体制。

（二）司法改革含义

关于司法改革，有的人将司法变革定义为司法的发展变化，即指随着社会变迁所发生的司法的形式变化和价值转型过程。有的人认为司法改革是指对已经创立的司法制度进行部分调整。笔者认为，司法改革的是有关司法体制和司法机制，即司法主体、司法行为、司法客体和司法行为的变化与革新的总称。

（三）司法改革主体

司法改革的主体，是指谁有资格参与司法改革进程并在其中发挥决定性的主导作用。笔者认为，司法改革中有重要作用的主体至少应包括：一是全体公民；二是司法机关及司法人员；三是律师及律师协会；四是立法机关；五是政府。本文将重点对于司法机关中的法院及司法人员展开论述。

（四）司法改革对象

司法改革的对象是指司法改革到底应当“改”什么。有的学者认为司法改革的对象主要指司法体制与司法机制，详言之包括了司法主体、司法行为、司法客体、司法程序四方面的内容。本文，将针对司法机关运行机制及司法人员选用机制进行探讨。

二、司法改革的背景

（一）司法改革回顾

关于司法改革的进程大部分学者认为分为三个阶段，具体如下：

1.第一阶段。学者普遍认为，从1978年改革开放到90年代初为司法改革的第一阶段，核心是重建司法规范制度和恢复司法秩序，致力于变革一般司法审判工作方法，规范审判行为和诉讼程序。第一阶段，属于我国社会主义法制建设的初期，各个方面基础工作亟待完善。

2.第二阶段。学者普遍认为第二阶段是从1992年党的十四大到2002年党的十六大召开。这个阶段法院全面推进审判方式改革，改革内部机构职能，改革审判权行使方式，推行审判长和独任审判员制度，探索法官职业化建设，并改革司法礼仪。这个阶段，我国法制建设逐渐完善，对于司法机构、审判方式及刑事法律开始了重点改革。

3.第三阶段。学者普遍认为第三阶段以2003年中央司法改革领导小组的成立为标志开展。2008年，以优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障四个方面为主要内容的第三轮司法改革启动，标志着我国司法改革创新步入了总体统筹的阶段。第三阶段，随着改革进入深水区、攻坚阶段，我国法制改革在司法统一、司法独立、司法公正等方面开始了进程。

（二）司法改革现状

我国现在的司法现状存在很多缺陷，有的学者认为司法存在等级化、行政化、商业化和地方化问题。有的认为我国司法体制存在统一性、计划性和系统性问题。本文，将围绕法院体制存在的行政化、地方化和法官低职化展开论述。

1.关于法院行政化。司法行政化是指违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，按照行政权的行事方式行使审判权，导致司法被行政“格式化”的异化现象。

（1）法院人事管理的行政化。法院行政级别化及内部格式化。审判员有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级和副部级、部级之分。法官的招聘、升迁、奖惩处罚、离任退职等，都是按照行政机关管理的方法进行运作。

（2）审判决策机制行政化。法院过分强调集体行使审判权，实行“案件审批制度”。即所有的案件在独任审判员或合议庭审理后，在判决前，主审人员必须将案件审理的具体意见上报业务主管的行政业务领导，如庭长或副庭长、院长或副院长。其次，法院的审判委员会制度造成了审判的高度集中，形成法官服从庭长，庭长服从院长的行政化审判决策机制，导致“判而不审，审而不判”的局面。

（3）审级间的行政化。在实际工作当中，上级法院在一定程度上指导下级法院的工作。当下级法院遇到法律规定不明确、涉及较大社会影响和政治问题以及实施关系较复杂的问题，往往会向上级请示，并按照上级法院的回复进行处理。

行政化体制虽然在处理事务方面利于保持一致，但是动摇了上诉制度和独立审判。法院审判的神秘性和内部的暗箱操作，使司法丧失审判程序的正当性。法院存在的集体审判、指示审判，“审者不判，判者不审”的奇特现象，容易造成冤假错案，难以追究裁判者责任。

2关于法院地方化。司法地方化是指司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方或者地方利益团体的不当控制和干扰，使司法的独立性受到威胁，从而表现出的司法异化现象。

法院地方化具体表现在：一是各级人民法院的设置与各级行政区划相一致，隶属关系归地方。二是法官管理地方化，财政支出、行政配给由地方提供。三是地方党委通过政法委协调和领导案件审判。

司法地方化使法院受制于地方，法官的职级待遇、职务升迁、政治命运都掌握在地方政府或党委。法官在审判中常常考虑地方领导的态度，导致司法人员“办案为钱，为钱办事”，插手经济纠纷，保护地方，成为地方利益和部门利益的“保护伞”。 司法地方化破坏了司法权的统一，妨碍了司法独立，损害了司法公正公信。

3.关于法官低职化。在法官系统中，由于缺乏科学的选拔制度，法官、检察官遴选制度不统一、不规范；基层有实践经验的司法人员无法有序进入国家、省级高层司法机关供职。这造成了司法人员规则不公平、机会不公平、起点不公平，大大挫伤了基层司法人员的积极性、创造性，导致一些基层司法机关出现中青年骨干“断层”现象。

三、司法改革措施

改革司法体制的关键是打破现行法院运作体系，对法院运作机制进行重新配置。对于司法改革，学者们的建议很多，笔者将从去行政化、去地方化和法院队伍建设三方面来展开论述。

（一）去行政化

1.法院人事的去行政化。从内部取消各机构的行政级别，使各审判庭与其他机构脱钩，所有在同一级法院的法官具有同等地位。法院不再设庭长、副厅长等行政性官员，使法官成为完全獨立的审判人员。

2.法院审判决策的去行政化。对于审判委员，有的学者主张维持现状，有的主张改革，有的主张废除。笔者认为应改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制。审委会应不再讨论个案判决结果，改由合议庭讨论决定。审委会也不再讨论个案认定事实和适用法律问题，专注认定事实或适用法律中存在的重大疑问的问题，所有参加审判委员会讨的委员都必须参与法庭审判活动。其次，行政管理权与审判权相分离。审判庭只负责组织合议制，审判人员不再承担或附加行政事务责任。确保主审法官、合议庭的主体地位和独立办案责任制，实现让审理者裁判，让裁判者负责。

3.法院审级的去行政化。笔者主张彻底取消案件请示做法，废除案件审批环节，下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。最高人民法院的司法解释，仅对一些法律条文的内涵和外延作字面的以及合乎逻辑的扩张性或者限制性解释。

（二）去地方化

1.法院管辖的去地方化。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从横向打破司法管辖与行政辖区的重叠，削弱地方干预司法的屏障。建立最高人民法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额较大的民事、经济案件，并监督地方法院的工作。

2.费用管理的去地方化。实行中央和省两级管理体制。中央财政保障最高人民法院的经费，省级财政统一保障各地区法院的经费。

3.人事管理的去地方化。全国人大产生最高人民法院，并任免其法官。省级人大产生最高人民法院、中级人民法院和基层人民法院，并任免其法官。

4.党务管理的去地方化。党的体制实行垂直领导，全国各级法院党组织服从最高法院党委，最高人民法院对党中央负责，党务与业务分开，党委不参与具体案件的审判。

（三）法官队伍建设

法官精英化是法治对现代司法体制的必然要求，建立符合职业特点的司法人员遴选及分类管理制度，是提升司法独立性的关键。对于法官队伍建设，笔者有以下看法：

1.法官资格准入。最高人民法院的法官由国家主席提名，全国人大任命，高级人民法院由最高人民法院提名，国家主席任命；中级人民法院和基层人民法院的法官由高级人民法院院长提名，最高人民法院院长任命。法官应从通过国家司法考试、法学研究生、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。

2.法官职业保障。司法任职年限应该逐步放宽到终身任职，司法人员的工资待遇应比相同工作年限的政府公务员高，以增强自身抵御司法腐败的能力，保障司法廉洁，提高司法公信。法官无故不可无故更换，享有一定的司法豁免权并保障法官的学习、进修权利。

四、结论

关于如何将司法体制过渡到一个新体制是一个比较复杂的问题。改革原有的体制必然触动现有体制下的利益。法院体制下的行政化、地方化和法官的低职化，制约着法院乃至整个司法体制的进程。今年的十八届四中全会以“依法治国”为主题，通过了“依宪治国、错案追究、领导干预案件登记、法官选拔新则等方面的决定。有的人说，司法改革的“春天来了”，这让我们感到欣喜。至于改革最终力度怎样，是“雷声大雨点小”，还是落到实处，我们拭目以待。

最后，司法体制的改革这个话题很大，会涉及很宽广的研究领域。通过本文叙述，希望更多学者能够投入这一综合领域，为我国司法改革建言献策。

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