俄罗斯的大部制改革及其启示

黄军甫　李莹

摘 要 俄罗斯在2003年至2008年期间进行了一场大部制改革運动，其特点是将联邦权力执行机构和行政三分制相结合，是普京执政以来在行政改革领域里面的重要事件之一。俄罗斯的大部制改革以三份文件为基础，将联邦权力执行体系分成了三个部分，即联邦部、联邦署和联邦局，还通过重组联邦执行权力机关将执行权力机关分为强力部门和民事部门。

关键词 俄罗斯 大部制改革 行政管理体制

作者简介：黄军甫，东华大学，副教授，硕士生导师；李莹，东华大学，研究生。

中图分类号：D50 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-139-02

一、 改革背景

二十世纪九十年代初，俄罗斯面临社会转型，在这一阶段，俄罗斯的政治、经济制度都发生了急剧的改变。因为行政管理体制是政治体制的一部分， 因此俄罗斯的行政管理体制也发生了巨大的变化，为了适应新的政治、经济和社会，叶利钦开始进行行政改革。叶利钦的行政改革措施主要包括政府机构和功能的改革、中央与地方关系改革、公务员制度改革等。但是因为叶利钦执政时期政治环境不稳定、政府和总理更迭频繁、缺乏系统性的长期行政改革方案等原因，俄罗斯的行政体制和管理方式并没有发生根本性变化，仍然存在官僚主义盛行、职能混乱、贪污腐败现象严重等问题。

因此在普京接任俄罗斯总统时，俄罗斯的行政体制仍然处于混乱且落后的状态，并且严重阻碍了俄罗斯的经济、政治和社会发展，行政改革刻不容缓。普京在执政之初的2000年到2002年这一阶段，并没有进行大规模的行政改革，主要的改革措施有调整中央与地方关系、进行联邦体制改革等，并着手进行了一些行政改革的准备工作。在接下来的2003年到2008年，普京开始着手进行了大规模的行政改革工作，可以细分为两个阶段，第一阶段是2003年-2005年，第二阶段是2006年到2008年。第一阶段主要的改革内容是进行政府机构和政府职能调整、引入新的公务员职级制度等，第二阶段主要的改革内容主要是针对第一阶段的修正完善以及对行政理念的更新。可以说，2003年-2005年这一阶段是俄罗斯行政改革最重要的一个环节，而俄罗斯的大部制改革和行政三分制改革则是这一阶段最重要的一部分内容。

二、主要改革措施

俄罗斯在2003年到2008年期间大部制改革的最重要特点就是将联邦权力执行机构的大部制改革与行政三分制相结合，作为这一阶段行政改革的核心内容。俄罗斯的联邦国家权力体系包括俄罗斯总统及总统全力保障机构（即总统办公厅）、立法机构、司法机构和权力执行机构。权力执行机构是俄罗斯1993年宪法确定的概念，代替以往的国家管理机关这一概念。俄罗斯宪法规定联邦政府是最高权力执行机构，此外联邦权力执行机构还包括“部”和其他权力执行机构。

俄罗斯大部制改革的主要依据包括3份文件，分别是2014年3月9日普京签署的314号总统令、2014年5月20日签署的649号总统令以及2005年1月19日俄罗斯联邦政府颁布的第30号《联邦权力执行机构相互关系的标准条例》政府令。

2014年3月9日由普京签署的314号总统令《关于联邦执行权力机构体系和结构》规定，俄罗斯的联邦执行权力机关体系由三部分构成，分别是联邦部、联邦署和联邦局。在总统令中同时确定了联邦部、联邦局和联邦署的法律地位和职能以及联邦部、联邦局和联邦署之间权力、职能和管辖范围的划分原则与标准：部的职能是制定相关的国家政策，对分管领域的活动进行法律调节，对所辖联邦局、联邦署进行协调和监督；联邦局主要是履行监督和监察职能，在国防、国家安全和公共安全等方面履行专门职能；联邦署主要是履行相关领域的国家服务、国家财产管理职能以及除监督和监察职能以外的执法职能等。

在此基础上，总统令还规定重组联邦执行权力机关，将所有的执行权力机关划分为两大部门，一为隶属于总统的强力部门，如国防部、内务部、司法部、联邦情报局、对外警卫局等；二为隶属于政府的民事部门，如教育和科学部、卫生和社会发展部财政部。重组之后，俄罗斯的部由原来的25个通过调整变成14个，下辖26个署和26个局。原来的250名副部长也减少了232名，原来的5名政府副总理也减少了4名，其他行政人员裁减了约20%左右。

2004年5月20日由普京签署的649号总统令《关于联邦权力执行机构结构问题》对314号总统令进行了一些调整。例如，将一个部拆分为二，两个署合并成一个，组建了两个新局和新署。此后，俄罗斯主要针对联邦政府所管辖的部门进行大约10多次的调整，结果导致增加了8个由联邦政府所管辖的部，而由联邦政府所管辖的署和局则增加了5.5倍。这样就完全破坏了之前俄罗斯大部制改革的构想以及314号所规定的“部、署、局”三级等级原则。根据314号总统令的设定，部的职能之一就是对所辖局和署进行协调和监督，但是根据649号总统令之后一系列的调整，部、署、局三类权力执行机构都可以隶属于总统或者政府，这就破坏了314号总统令的宗旨。

三、俄罗斯大部制改革存在的问题

俄罗斯舆论界普遍都认为俄罗斯的大部制改革不是一次成功的改革，其改革过程中存在很多问题：

第一，机构总数大幅度增加。俄罗斯大部制改革最重要的目标之一就是通过合并具有相同或相似职能的部门，促成“大部”的政府组织体制。通过扩大一个部的业务管理范围，管辖多种内容相联系的事务，从而最大限度的精简政府机构，避免职能交叉，提高行政效率。然而，在俄罗斯的大部制改革中，精简机构只体现在部的层面上，即部的数量由原来的25个减为14个。因为俄罗斯行政三份的改革需要，俄新设了大量的署和局，因此并没有达到精简机构的目的。可以说，机构数量不仅没有精简，反而还大幅度增加了。与大部制改革前58个俄罗斯的联邦执行权力机构相比，截止到2004年3月增加了18个，截止到2004年5月增加了22个，截止到2006年增加了26个。

第二，“大部”管理幅度过宽。俄罗斯大部制改革为了达到减少部的数量的目的，将过多的政府职能整合到一个部里，导致管理范围过宽，超出“大部”的管理能力。例如，俄罗斯经济与贸易发展部具有250多项。在机构整合形成“大部”的过程中，俄罗斯将很多职能完全不同的、毫无联系的机构结合成一个大部，这样就造成机构整合困难，管理混乱。例如，俄罗斯把调节民族关系的职能整合到了文化和大众传媒部。

第三，部、署、局三者矛盾重重。俄罗斯的大部制改革是与行政三分制相结合的，行政三分是指将执行权力机构分为部、署、局，而部有权管理署和局。但是俄罗斯的部和局旺旺简历职能或名称非常相似的下属内设机构，而这些不同的下属内设机构往往对同一问题拥有不同的立场和看法，因此经常会产生许多矛盾。另外，在后期的大部制改革中，将很多署和局的管理权限划拨给了总统或联邦政府，有一部分隶属于总统或联邦政府的署和局获得了通过法规和独立财政预算的权力，其性质已经变成了一个“小部”，其与部的矛盾也越发激烈。

四、 俄罗斯大部制改革对我国的经验教训

1. 机构设置要合理。大部制改革的目的不仅仅在于精简部门，更在于消除重叠职能，提高行政工作效率。然而，在俄罗斯大部制改革的过程中，因为对改革的机构设置不合理，将过多的职能融入到一个“大部”中，并且将很多职能完全不同，毫无联系的机构合并成一个部门，这就导致了一系列的问题，例如，管理混乱，行政效率低下，部内矛盾重重等。

2. 保持政策一致性。俄羅斯大部制改革的依据主要又314号总统令、649号总统令以及第30号《联邦权力执行机构相互关系的标准条例》政府令构成。最初颁布的314号总统令是俄罗斯大部制改革最重要的一个法律依据，其对大部制改革进行了总体设定。但是在随后的649号总统令和第30号政府令并没有完全延续314号总统令的主张，并持续对联邦权力执行机构进行了10多次的调整。导致的结果就是不仅归联邦政府管辖的署和局增加了5.5倍之多，同时因为将很多署和局的管理权下划拨给了总统或者联邦政府完全破坏了314号总统令规定的行政三分制原则。

3. 杜绝权利主体二元化。俄罗斯大部制改革存在一个非常严峻的问题，即权力执行机构领导主体的二元化。这要追述到叶利钦执政时期，当时叶利钦为了维护俄罗斯的社会稳定，维护自己的统治，不断扩张总统权力。其结果就是使得俄罗斯的政府权力受到了侵蚀，由此产生了现在的权力执行机构领导主体二元化的问题。俄罗斯的政府首脑其实有两个权力主体，一个是总统，掌握核心行政权力；另外一个就是具有行政权的政府。另外在俄罗斯大部制改革的后期，将很多署和局的管理权限由部转移到了总统或联邦政府，这也是俄罗斯权力主体二元化的一个体现。

注释：

崔健.俄罗斯大部制改革及其评析.中国行政管理.2008（12）.

徐彦山.转型时期俄罗斯行政改革研究.吉林大学硕士论文.2008.

参考文献：

[1]刘向文.谈俄罗斯联邦现任政府的机构改革.俄罗斯中亚东欧研究.2005 （6）.

[2]徐彦山.解读俄罗斯新一轮的公共行政改革.东北亚论坛.2006（6）.

[3]刁利明.现代俄罗斯行政改革的前提及其历史进程.中国行政管理.2011（10）.

[4]王雷.浅析俄罗斯政治体制及其发展趋势.暨南大学.2006.

[5]冯绍雷.转型理论与俄罗斯政治改革.上海人民出版社.2005.

[6]庞大鹏.观念与制度，苏联解体后的俄罗斯国家治理.1991-2010.中国社会科学出版社.2010.