从一起行政诉讼案例探究业主委员会备案问题

摘 要 目前，我国业主大会、业主委员会备案制度，虽有行政法规、部门规章、地方性法规及地方行政规范性文件予以规定，但上述规定仍不够完善和明确。本文以一起备案纠纷行政诉讼案件展开，就有关业主委员会备案性质、备案的法规依据以及备案是否具有可诉性等方面展开讨论，并提出相关建议。

关键词 业主委员会 备案 法规依据 可诉性

作者简介：韩晓丽，浙江诚鼎律师事务所。

中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-068-02

一、案情简介

原告：温州某物业管理有限公司。

被告：温州市某街道办事处。

第三人：温州某大厦第二届业主委员会。

2013年7月，温州某大厦第二届业主大会、业主委员会成立，被告温州市某街道办事处根据其申报，向其发放了备案证明和印章刻制证明。2013年8月，大厦第二届业主委员会向温州市鹿城区人民法院提起确认温州某物业管理有限公司与第一届业主委员会签订的物业服务合同无效之诉，一审判决物业服务合同无效。该物业公司不服一审判决，向二审法院提起上诉。与此同时，物业公司作为原告向鹿城区人民法院提起行政诉讼，以第二届业主委员会成立不符合法定条件、被告未履行审查职责、原告利益受损为由，诉求判决被告撤销备案证明。

被告辩称：被告向业主委员会出具备案证明，事实清楚，证据确实，程序合法。原告不具有诉讼主体资格；其诉讼请求不属于行政诉讼受案范围；原告诉称的后果事实与备案不具有因果关系。

法院认为：依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起行政诉讼的，应与该行为有法律上的利害关系。本案中，原告与业主委员会签订物业服务合同，合法权益应依据法律法规规定或物业服务合同约定通过民事途径予以救济。原告与被诉备案行政行为没有法律上的利害关系，不具备针对该行为提起行政诉讼的主体资格。法院裁定，驳回原告某物业管理有限公司的起诉。

二、探究

结合案例，本文就业主大会、业主委员会的备案性质、备案法规依据、备案是否具有可诉性以及如何完善备案制度等问题予以探究。

（一）备案的性质

根据百度百科搜索，备案是指相对人向主管机关报告事由、存档以备考查。但在法律层面上，我国法律法规对行政备案未进行统一表述和界定。因具体备案事项不同，其法律性质也各不相同。具体分为以下几类 ：

1.审核式备案。指主管机关，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理备案的行为。只有经主管机关备案之后，申请人才具备从事某种活动的条件。此种备案对相对人的权利义务产生直接影响。因此，与该类备案行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可依法提起行诉讼。

如《非经营性互联网信息服务备案管理办法》规定，在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当依法履行备案手续。未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。同时，该办法规定省通信管理局依法对非经营性互联网信息服务备案实行年度审核。

2.监督式备案。主管部门为实现对特定事项的管理和监督，根据有关规定要求申请人向主管部门履行备案义务，主管部门对备案的真实性、完备性、有效性进行核实，对符合要求的予以存档备查，不符合要求或不主动履行备案责任的，要求申请人及时纠正，并可依法予以行政处罚。

如《城市房地产管理法》规定商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案；如《法律职业资格证书管理办法》对法律职业资格证书从申领到变更等规定的备案制度。

3.告知式备案。申请人根据有关规定向主管机关告知有关信息、提交相关材料，由主管机关予以备案待查。

根据《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。根据该法条规定，再结合上述分类予以分析，业主委员会的备案性质，更倾向于告知式备案，主管机关的备案行为对申请人的权利义务不产生实际影响。

但各地方有关业主委员会备案的地方性法规和地方行政规范性文件赋予备案机关的职责，使业主委员会备案的性质，并不仅仅限于告知式备案。

以本案为例，温州市某街道办事处在备案过程中除了对业主委员会提交的材料予以形式审查外，还要求业主委员会对其提交的材料的真实性，选举的合法性作出承诺和保证。如业主委员会、业主大会提交的备案材料不符合备案要求，街道将不出具备案证明和印章刻制证明。

因此，笔者认为，业主委员会在实际备案过程中，备案的性质已并非單一的告知式备案，还兼具审核、监督性质。

（二）备案的法规依据

有关业主委员会备案的主要依据为行政法规及部门规章。其中，《物业管理条例》第十六条规定业主委员会的备案时间及主管部门。而《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三、三十四条，除规定业主委员会的备案时间及主管部门外，还增加规定了备案应提交的文件，及备案后刻制印章，备案变更报告制度等内容。

但行政法规及部门规章对主管部门应如何行使备案的职责，如何审查（形式审查或实质审查）业主委员会所提交的备案材料，以及如何确定备案标准等等问题，都未予以明确。

虽然各地方根据本地区情况，纷纷出台有关地方性法规和地方行政规范性文件，但由于立法权限问题，仅仅只是在原有规定的基础上对有关条款予以细化。

以浙江省和上海市为例，两地分别出台了地方性法规《浙江省物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》。相较《物业管理条例》和《业主大会和业主委员会指导规则》，上述两部地方性法规，增加了备案机关的职责内容，并对有关条款予以明确和细化，如主管部门应当对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明；如将业主大会成立和业主委员会选举的情况明确为业主大会会议记录和会议决定，并规定提交业主委员会的名单、基本情况等。

地方性法规虽然对备案条款予以明确和细化，增强了备案机关对对业主委员会的选举成立过程、业主委员资格等信息的了解；同时，对业主委员会的合法合规起到督促作用，但有关备案主管机关的的具体审查职责、审查形式等问题，依然未能予以明确。

结合本案例，原告物业公司以业主委员会成立不符合法定條件、备案条件为由，诉求判令被告撤销备案。但如何审查确定业主委员会的成立符合法定条件、备案条件、以及备案机关是否对备案结果承担相应的责任，在法规方面是空缺的。

（三）备案是否具有可诉性

从目前的司法实践来看，因备案纠纷提起行政诉讼的主体有新旧业主委员会、业主、物业管理公司等，有关备案行为是否对业主委员会产生实际影响，是否具有可诉性，目前存在两种不同观点。

一种观点认为：业主委员会由业主大会选举产生，业主委员会的成立与否与备案不具因果关系。备案并不是业主委员会成立的法定条件，即备案行为对业主委员会的成立及合法性不产生实际影响。因此，备案不具可诉性。

另一种观点认为：业主委员会往往先经过备案，备案机关才能向其出具备案证明和印章刻制证明。如业主委员会未经过备案，将无法取得上述相关证明，也无法获取合法有效的印章。而没有合法印章，业主委员会将无法向外界证明其主体资格，无法代表全体业主履行相应的法律行为。综上，备案行为对业主委员会的成立及合法性产生实际影响。因此，备案行为具有可诉性。

对此，笔者认为业主委员会由业主大会选举产生，与备案行为虽然不具有因果关系，但备案行为所产生的结果，则对业主大会、业主委员会的权利义务产生了简接影响。因此，对行政机关的备案行为不宜一律认定为不具可诉性，否则，利害关系人在其权利受到侵害时将失去一种救济途径。笔者建议，司法机关对类似案件，应根据案件具体情况予以审查，确定其是否具有可诉性，既不浪费司法资源，又不使利害关系人失去救济途径。以本案为例，司法机关在立案审查时，即可明确告知原告对备案行为不具可诉性，依法不予立案，以提高司法效率。

三、完善我国业主委员会备案制度的建议

（一）完善法律法规

在司法实践中，就备案纠纷提起的行政诉讼，双方争议的焦点往往集中在备案行为的性质以及备案是否具有可诉性等问题。

但我国法律法规对备案的性质、备案机关的审查职责、备案的可诉性等未予以明确，因此建议法律、法规进一步予以完善，减少争议。如在备案机关的职责方面，可规定主管机关对申请人提交的材料仅负有形式审查的义务，如审查业主委员会成立备案表是否载明业主委员会的主要成员基本情况、业主大会的选举过程及结果、决议事项、住宅小区概况等事项；审查业主委员会委员名单是否附有委员的业主资格证明等等。至于这些材料的真实性与合法性则无须更深入的审查，即不需要作实质审查。而有关真实性与合法性，应规定由提交人作出承诺，对不实承诺，由有关部门作出相应处罚措施。另外，还可规定业主委员会所在的社区居委会对提交的材料先行予以核实，作出说明，是否同意其申报，材料是否属实。这将有助于备案机关减少行政成本，提高行政效率。

（二）实行案例指导制度

2010年11月，最高人民法院《关于案例指导工作的规定》明确规定，由最高人民法院确定并统一公布对全国法院审判、执行工作具有指导作用的指导性案例。该规定的出台确立了中国的案例指导制度。该制度虽不同于英美法系的判例法，但对中国的现行审判工作，具有重要的指导作用。

同理，在法律法规对业主委员会备案的性质、备案机关的审查职责等未予以明确规定之前，需要统一司法尺度和裁判标准，由最高人民法院发布司法判例，对全国各级法院在审判同性质、同类型案件时作为参考和指导，避免不同层级法院乃至同一法院的不同法官之间存在“同案不同判”等现象。

（三）增强业主的自治管理制度

根据《物业管理条例》及部门规章、地方性法规的规定，业主所享有的自治权主要包括接受服务权、提议权、投票权、选举权和被选举权、监督权、知情权等等。

因此，对于业主委员会是否依法选举产生，应由业主自行参与监督和管理，并自行作出判断和选择解决方式。而不应将选举的合法性问题的确定，寄托于备案机关的审查。对此，业主应增强自治管理。

如在备案之前，业主对业主委员会的产生的合法性有异议的，可先通过内部解决，如对选票真实有质疑，可要求核实选票的真实性，或重新启动清点程序并要求社区干部参与监督等等；在备案之后，业主还可通过业主起诉业主委员会的方式解决，一旦诉求获得支持，即可凭判决申请备案机关对原备案的业主大会、业主委员会予以撤销。而不是仅仅由业主等以备案不符合法定条件为由，提起行政诉讼，要求备案机关撤销业主委员会的备案证明。

注释：

业主委员会备案的法律性质.武汉晨报.2011年12月22日.

参考文献：

[1]周华.对业主委员会备案的司法审查.上海市第二中级人民法院.2009.

[2]郭敬波.从一起业主委员会登记纠纷案谈登记行为的可诉性.

[3]王一清.业主委员会备案制度与主体资格研究.厦门大学.2009.

[4]陈玉珍.物业管理与业主自治：物业管理业主委员会资格探析.广西财经学院.2007.

[5]魏英.在法无明确授权时，物业管理行政主管部门不具有实质性审查业主委员会选举程序的职权——熊运高等不服武侯区房管局、晋阳街办案登记案.成都市武候区人民法院.