用法治保障生态文明建设

摘 要 随着我国环境污染问题的加剧，人民群众的生命健康安全受到极大威胁。为了建设美丽中国，还人民群众碧水蓝天，党的十八届四中全会提出要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立生态文明法律制度。结合中央精神和人民群众的要求，这次环保法的修改从多个方面为我国生态文明建设提供了强有力的法律保障。

关键词 新环保法 区域限批 公益诉讼

作者简介：延永玲，河南省中共焦作市委党校讲师，学士学位，研究方向：行政法。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-061-02

近年来我国环境污染日益严重，环境问题愈发突出。针对当前的環境现状，党的十八届三中全会要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。党的十八届四中全会则对生态文明建设提出了更高的要求：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，促进生态文明建设。

我国环境问题的日益恶化，这不仅是社会发展某一环节的问题，而是关系全局的重大现实问题，不仅是重大发展问题，也是重大民生问题。在市场经济日益成熟，推进法治中国建设的今天，把环境保护纳入法治建设进程，用最严格的制度和最严密的法治解决当前环境问题应该是最佳方案。“史上最严”的新环保法将于2015年1月1日起实施，以刚性的法律力量向污染宣战。这次环保法的修改为深化这一领域的改革提供了强有力的法律保障。主要体现为以下几个方面：

一、保护环境，人人有责

在新环保法中体现了全民环保的理念。以前人们一直认为环境的保护是国家和社会以及企业的责任，和普通老百姓没有什么关系，公众对环境问题的参与无论从广度还是从深度上来讲都不够，只是局限于利用地球日、世界环境日等各种节日开展宣传教育或组织环保人物评选等。而建设美丽中国，需要全民参与，正是基于这些问题的存在，新的环保法要求公民采取低碳、节俭的生活方式，以具体的行动参与环保。按照法律要求去承担社会责任、履行自己应尽的义务。

近年来，重大环境污染事件层出不穷，给人民群众的生命健康安全带来很大威胁。一方面，由于公众对环保专业知识不甚了解，另一方面，政府出于各种原因隐瞒事件真相，没有及时向公众公布客观真实地信息，从而导致群体性事件频发。这次环保法修改后专章规定了信息公开制度，可以说是一个巨大的进步，使我国的环境立法逐步与国际接轨。公众参与和信息公开的规定对于保障公众在环境方面的知情权非常重要，同时对于政府提升环境决策、提高环境管理质量也十分必要。

二、治理跨区域环境污染

近年来以水污染、大气污染为代表的跨区域环境问题时有发生，并且影响范围广，社会危害严重，被污染地区群众叫苦不迭，目前跨区域环境污染是我们面临的最重要问题之一，已经到了迫在眉睫、必须遏制的紧要关口。

在跨区域环境治理方面，我们还存在很大的缺陷，主要表现为：环保理念的不足、监管体制的错位和法律规范的缺失。虽然各级环保机关都曾经做过很多尝试，先后建立了六大督查中心、联席会议制度，但效果并不理想，与人民群众的要求相差甚远。如果跟国际上一些先进国家相比，更是明显存在着巨大差距。

新修订的《环境保护法》规定，跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。这一规定实际上是为协调机构的权力配置提供了法律依据，使得跨区域环境治理有法可依，对我国跨区域环境治理的实践具有重要意义。

当然跨区域环境治理的真正落实还有赖于各方面配套制度的支持。最高人民法院设立环境资源审判庭就是对新环保法的重要对接，受害人面对跨流域的环境污染案件，可以在最高人民法院环境资源审判庭出面调解下协商受理法院，也可以由最高人民法院环境资源审判庭自己直接审理，还可以由最高人民法院环境资源审判庭选择第三地法院来受理此案。无论当事人选择哪种受理方式，最高人民法院环境资源审判庭都会起到重要的协调、衔接作用。在跨区域环境治理的过程中，完善我国的生态补偿机制非常重要。当前“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的利益调节格局还未真正形成，生态补偿制度在现实中普遍存在各种问题，诸如补偿范围窄、补偿标准低、补偿资金来源和方式单一等，这些都成为始终制约生态补偿机制进一步发展完善的瓶颈。生态补偿机制的强化和完善，将直接影响到跨区域环境治理的实现。

三、强化执法权，严格法律责任

当前日益恶化的环境问题，主要原因就是政府未完全履行监管职责，环保部门执法不力。而新修订的《环境保护法》则在加强政府监管和增强环保执法部门执法权以及责任追究方面有了更大的进步，表现为以下几点：

一是更加明确政府部门的环境监管职责。在目前环保执法不力的形势下，可有效促使环保执法真正成为污染治理的利器，使政府部门真正承担起相应职责。

二是增加查封、扣押强制权的规定，执法人员可以当场制止排污。现实中，一线执法的环保队伍主要是各级环境监察机构，但他们多为事业单位，没有正式名分，甚至没有执法权，导致实践中执法不力。针对当前突出的企业守法成本高、违法成本低等问题，新环保法赋予了环保部门查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的行政强制措施权，这就从一定程度上提高了环保执法的权威性和严肃性。新环保法中按日计罚、拘留等举措，为有力惩处环境违法行为提供了法律保障，可以有效弥补以前一般性处罚威慑力不足的缺陷，将使企业面临更为严厉的环保生存环境。

三是加大了对环保部门工作人员违法违规行为的追责力度。新环保法第六十八条共规定了9种问责行为，基本涉及到了环保日常工作，今后环保执法人员的执法行为将受到更加严格的法律约束，一旦有违法违规，将被依法追责。

另外，针对当前环境保护工作不尽如人意，政府不履行法律职责的现状，新环保法规定：第一，建立环境保护目标责任制和考核评价制度，将环境保护目标完成情况纳入对政府部门及其负责人的考核内容，并将考核结果向社会公开；第二，强调人大监督制度，明确县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受人大监督；第三，创设社会监督机制，规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，发现政府部门不依法履行职责，有权向其上级机关或者监察机关举报。

徒法不足以自行，贯彻落实新环保法的内容，加大查处打击的力度，提高执法者运用法治思维和法治方式的能力，才能让好的制度落地生根，发挥实效，不沦为一纸空文，新修订的环保法才能发挥应有的作用。

四、维护环境保护和经济发展的平衡

这是决定我国环境保护工作定位的一个关键问题，我们多年的发展实践证明，脱离经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”，相反，离开环境保护搞经济发展则无异于“竭泽而渔”。环境保护和经济发展应该是皮羽毛的关系，皮之不附，毛之焉存？我国环境保护法修改，首次将“区域限批”制度写进环保法，区域限批，是环保监管的一项制度创新，这是我国环境立法在区域限批方面的进一步拓展，对推动地方政府切实承担环境责任，有效改善环境质量起到强有力的促进作用。同时，将会遏止地方政府及其相关部门对环境违法企业的庇护。

从新环保法关于区域限批制度的规定我们可以看出，国家对环境保护方面的工作将会更加重视，企业污染环境的法律成本也会越来越高，这也必然会促使企业承担起应有的环境保护责任，扭转错误的观念，转而投资更加绿色、健康和环保的发展项目。

五、明确环境公益诉讼主体

新环保法规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上、无违法记录的非营利性社会组织，有资格提起公益诉讼。这是我国法律第一次就环境公益诉讼的主体资格问题做出明确规定。虽然在2012年修订的民事诉讼法中已经确立了公益诉讼制度，但是规定只有“法律规定的机关和有关组织”才能提起公益诉讼。在配套法律尚未作出明确授权的情况下，包括环境公益诉讼在内的公益诉讼停滞不前。新修订的环保法关于公益诉讼主体资格的规定，打开了环境公益诉讼司法实践的大门。

和其他解决环境问题的方式相比，环境公益诉讼具有更大的威慑力。目前的行政罚款相对较低，对大多数污染企业根本起不到有效的约束和震慑作用，相当于隔靴搔痒。而环境公益诉讼制度确立以后，将可能出现一大批索赔数额较高、影响较大的诉讼案件。这些案件必将给其他污染企业敲响警钟，大大提高人们对污染环境的风险预期。

环境公益诉讼制度的构建是一个漫长而艰难的过程，修改环保法也只是向前迈出了第一步。目前我国的民事诉讼法和新修改的环境保护法，都只是确定了环境公益诉讼的原则条款和主体范围。因此，环境公益诉讼作为一项独立的程序，在未来的发展和实践中，在诉讼管辖、证据规则、诉讼费用、调解政策等各方面还需要予以细化，这有这样，这一制度才会更加成熟完善。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的意见》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）.

[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》？（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）.

[3]《中华人民共和国环境保护法》第二十条.

[4]李莹 《新环境》 2014年10月2日.

[5]《中华人民共和国环境保护法》第二十六条.

[6]《中华人民共和国环境保护法》第五十八条.

[7]徐雋，杨子强.环境公益诉讼：以参与促治理（新视野·聚集新环保法）.人民日报.2014年06月11日18版.