关于城中村改造存在的问题及解决对策

赵沛银

浙江瑞安市住房与城乡规划建设局莘塍住建所 325210

摘要：在城市化过程中，由于城市化速度快速推进，但城市建设相对落后，特别是对外来人口管理跟不上，引发了所谓“城中村”现象，城中村改造是城建工作的难点，是一项复杂的社会系统工程。本文分析了城中村改造遇到的问题，并针对问题提出了解决对策。

关键词：基本概念；改造模式；解决对策

城中村是具有中国特色的社区类型，是农村集体主义下的产物，它成为学术领域研究的重大课题。城中村是城市化进程中出现的一个特殊的情况，城中村改革出现的问题极大阻碍了城市发展，陈旧理论不能实现对新形势下城中村的有效管理，专家学者目前正努力探究以找出一个符合我国城市实际情况的城中村管理机制。

一、城中村的基本概念

（一）城中村的社会经济概念

李诚认为城中村是从经济生活、人员身份等方面对农业社会的继承和保留，丁洪建认为城市化进程中把旧有居住区、社会关系等保留下来的区域就是城中村，而且城中村没有重新进行经济分工，城中村内产业布局也未发生变化。

（二）城中村的地理空间概念，

李钊认为在进行城市建设施工时，一些村庄被包围在里面就形成了城中村。刘吉认为城市因为内部或外部因素没有彻底实现转型是城中村出现的重要原因，城中村是具有居住功能的原有的生活环境。

二、城中村产生的原因

（一）经济、文化因素，

城中村村民主要的经济来源不仅有征地补偿费和出租收入，还有集体分红和小规模商业、餐饮业，土地和物业对村民的经济收入有巨大的影响。城中村开发费用昂贵和政策的趋利性是产生城中村的重要因素，权利机制失衡使城中村改造的难度加大，同时也出现了乱占土地的现象。

小农思想的根深蒂固使建筑开发忽视了长期效益，人们趋利的心态促成了城中村的形成和长期保留。

（二）政策、社会因素

土地是城中村形成的最关键对象，规划和管理是因素，问题出在体制上，城中村问题形成的最终政策原因是形成了城乡二元土地制度。

城市化发展直接导致了城中村的出现，城市征地如果躲避城中村就可以降低成本，城市的社会管理就不会出现很多问题。另外，对农村土地占用以进行城市扩张时，村里的人口、社区等都没有与城市管理做良好的衔接，使城中村既不像村，也不像城。

三、城中村产生的作用

（一）加速城镇化进程，使城市快速扩张

城中村的土地租金较低，外来人口可以居住，外来人口居住环境稳定能促进城市化快速建设。城中村也为流动人口提高在本地的生活技能提供了安全的学习环境，城中村的出租地也为村民提供了部分收入来源。

（二）城中村丰富了城市的功能

农民脚量田地，测出居住点和田地的步行距离，这样有利于城中村的合理布局。收购土地以建设工商业区，这样能使规划更完美，使人口与就业布局更加平衡。城中村可以为城市提供充足的劳动力资源，同时也是城市资源的仓库，城中村的出现丰富了城市的功能，使城市快速发展。

（三）健全了城市住房保障机制

正规房产对流动人口的斥力和城中村对流动人口的引力相结合有利于合理安置流动人口。保障房建设有许多问题，比如不太考虑流动人口，建设速度缓慢，资金缺乏等，保障房和城中村的房产在租金和交通距离上都没有可比性，因为没有衡量的标准。保障房的功能城中村都有，而且流动人口的住房问题在这里都可以得到解决，有助于稳定城市房价，给流动人口节省了更多的奋斗的时间，体现了社会公平。

四、城中村的改造模式

城中村主要有两种改造模式，一个是进行综合整治，城中村位于重点功能外，自然环境相对差一点，公共服务基础设施也有待补充，因此我们要针对这几个情况来进行综合整治。另一个是全面改造，有些城中村对城市重点的功能区和产业区能产生积极的影响，因此在进行全面改造的时候要把整体拆除重建作为主体，改造过程要符合城市规划要求，改造过程要遵循市场规律，要通过招商引资来进行改造，并且公布土地公开出让。

五、城中村改造存在的问题

（一）村民房产拥有权得不到有力维护，利益难调

改革开放后土地经济性质发生了巨大变化，市场经济下的城中村和现实情况造成难以匹配的情形，市场经济下土地的无偿划拨转为有偿出让，土地成为稀缺昂贵的商品，开发商通过出售土地可以获得高额的利润。村民对拆迁价期望太高，村委无法满足，导致了双发矛盾加剧，利益无法平衡。土地区位不同使土地价值产生巨大差别，以耕地为基准的整地补偿规定难以满足土地拥有者对级差地租的预期。

（二）城中村民的城市适应性低，政府限制过重

城中村民的思想意识、文化水平、劳动技能水平如果不能适应城市环境，村民在就业方面就显示出劣势。城中村民为了缓解生活压力会对城中村进行改造，但是他们会担心改造后房租收入有可能会降低，如果降低，他们宁愿保持现状。村民就业适应性差，对就业预期丧失信心，这会使村民不愿改造。政府缺乏对城中村民生存和就业问题的关注，城中村的社会问题仍不会解决。政府的改造规划和改造政策过于苛刻，比如对容积率控制过严，对土地的农转用限制过严等，这些都不利于城市的发展。

六、城中村改造的有效策略

（一）重塑城中村而不是消失

改造不等于消灭，城中村存在是合理的，消灭城中村就消灭了城市发展的根本，不利于城市化进程发展。城市要优化产业结构，合理分布劳动力，重视城中村的客观价值，尊重村民和流动人口的利益诉求，平衡各方关系，这样能减少改造中社会矛盾。

（二）改造体系要容纳流动人口

排斥流动人口是城中村改造缓慢的原因，因此要妥善安置流动人口，把他们纳入城中村改造体系，考虑流动人口的利益，尽力满足他们的需求。

（三）提高城中村规划水平

改造规划是开放商和村集体编制，政府要因地制宜进行规划审批，政府要保证公共利益不受侵犯。从市场角度看城中改造的复杂性，政府可降低审批难度，这样可改造的可行性和操作性。

（四）优化城中村土地政策

农用地在土地规划中变成了建设用地，为了土地优化使用，应把土地使用计划和土地指标紧密结合起来。城中村改造不需将土地全转为国有土地，可适当保留城中村的土地二元所有制，可把小产权房的功能保留下来，不让它作为商品在市场上流通，这样有助于房地产的稳定发展。下放的土地政策要保证村民出租经济的稳定，同时做好外来人员的合理安置。

结语：

城中村是城市化发展必然结果，完善住房保障体系有助于发挥更好的城市功能，城中村不能消失，它的改造需要流动人口来综合协调。政府要发挥引导作用，颁布合理的土地政策，处理好土地的供求关系。城中村改造是长期和复杂的过程，要对其复杂性有清醒的认识，城市发展模式的转变离不开城中村的改造，只有积极进行城中村改造才能实现土地的合理利用，才能提高城乡统筹管理水平。

参考文献：

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[2]李怀.“组织化动员”失效的制度逻辑——一个“城中村”改造中地方政府的民族志研究[J].中山大学学报（社会科学版），2010（03）

[3]李建东，杨晓林，吕红医.多方博弈下的城中村改造利益均衡模式探讨——以郑州市冉屯村改造控制性详细规划为例[J].规划师，2013（06）