旅游风景区控制性详细规划编制方法探讨

周文君

佛山市城市规划勘测设计研究院 广东佛山 528000

摘要：在旅游业大规模开发的同时，风景名胜区内外的资源保护与旅游开发两者的不协调问题日益严重。大方向的规划难以满足每个风景区的自身情况，直接使用城市的编制办法来制定风景区控规，这样必定会产生许多的问题。本文阐述了目前风景区详细规划编制存在的问题，从这些问题出发对风景区控制性规划编制方法进行了详细的探讨。

关键词：风景园林；控制性详细规划；规划编制

引言

随着我国旅游业的发展，风景名胜区的建设项目落实越来越多。对这些风景名胜区进行规划一项重要的工作，但是总体规划无法顾及每个风景名胜区的特殊情况，如果想要指导实际建设，就必须进行详细的规划编制，控制性的规划编制显得十分的重要。下面就此进行讨论分析。

1 目前风景区详细规划编制存在的问题

1.1 控规编制严重滞后于景区发展

国内很多国家级风景名胜区，因其风景名胜资源丰富，特点鲜明，景区旅游业发展迅速，导致很多景区总规编制（修订）完毕后，来不及等分区层级的控规的编制，已经进行了诸如景区的修建性详细规划和景点设计、景中村的改造设计等专项规划设计。

1.2 背离景区发展模式

因为风景区控规编制的滞后，许多城市型风景区在与城市功能区域结合处的用地往往被诸多单位企业用地所提前占据，景区内部甚至还分布着企事业机关附属用地，并编制相关规划，取得土地使用权，造成既成事实，使得景区城市化、景区交通城市功能化，成为解决城市功能不足的一种手段，这样会给控规的编制带来诸多用地权属方面的纠葛，更不利于景区风景资源的统一管理和保护利用。

2 风景区控规编制方法探讨

2.1 编制依据

风景名胜区是《城乡规划法》中规定的4个建设法定区域——城市、村、镇和风景名胜区之一，因此，作为城乡规划法规体系的组成部分，风景名胜区的详细规划应该与城乡规划法的核心精神相一致。

2.2 编制范围

对于风景区而言，由于风景区往往占地面积较大，且多以山岳岩洞、江河湖泊、海滨海岛、生态林地或特殊地貌等非建设用地为主，从风景区控规编制的时效性和经济性角度看，简单地对风景区进行全覆盖式的控规编制工作容易产生事倍功半的结果，但如果不进行区域全覆盖，又容易为今后的景区管理带来隐患。

2.3 编制方法探讨

2.3.1 控制方式分析

城市控规以容积率、建筑高度、绿地率等数字式控制指标结合文字式的引导性控制要求如建筑形式、体量和公共空间要求等来指引城市建设，综合控制各项建设内容；对于风景区控规，由于风景区往往以非建设用地为主体，除旅游村镇、旅游接待点、重点景区入口处等建筑设施集中，可以通过数字指标来控制其建设规模外；其他地域往往都需要通过引导性的、文字式的控制方式来进行表述，这中间就存在着文字表述的主观性和理解的多重性，容易造成多种实施结果。

因此，如何科学合理地进行指标的设置、精当的规定性和引导性控制表达，将刚性和弹性充分结合，将直接决定着风景区控规编制的成果。

2.3.2 控制层级

鉴于国内大多数风景区以非建设用地为主的地理环境条件，控规中刚性的控制与弹性的引导性控制必须合理的融合到风景区控规的各个内容体系中去。为使控制性条文叙述的有序不紊，可借鉴总规中从规划总则——专类规划——专项规划这样由总体到局部表述顺序，使控规中通用强制性的控制要求反映在总体控制这一环中，不同保护等级、典型景观或文物保护单位的控制性内容以分区为依托，反映在分级保护中；而诸如风景游赏、游览设施、土地利用等将放在专项规划控制这一环节中。

土地利用规划控制是重点之一，是在控制单元划定基础上，确定控制单元内地塊的划分、地块的用地属性。可参照城市控规图则编制的形式，对每一个地块中的控制内容如容积率、绿地率、建筑高度等做出强制性数字指标上限控制，对用地性质与兼容性、林相结构、绿化覆盖率等提出引导性控制要求，从而明确每一个地块的用地面积大小、土地使用性质和建筑管理控制规定，并提出弹性引导控制要求。

2.3.3 总体控制

在总体控规中，（1）要精确规划控制区的范围，并对总规中所涉及到的如景源分析与评价等进行深化、细化，为控规深度的编制提供科学合理的依据；（2）适用于整个控制区中的规划控制目标、原则、分区分级以及范围界定等，在总体控制章节中予以明确。

2.3.4 分级控制

在分区基础上，细化分级控制的内容，强化分级保护要求，分别以强制性、规定性或引导性的方式予以表述，明确各控制要素的控制要求和建设管理规定，下一步专项规划控制都需以此作为依托。

2.3.5 专项规划控制

在上面两个层级的规划控制要求总揽下，将风景区控规中的主要控制内容体系予以深化落实。

（1）保护培育规划控制：根据总规中保护培育规划采用的保护方式，分别进行分级控制、分类保护控制或两者结合。其中包括：确定各类保护区的范围边界，落实各保护区的保护级别、保护内容；深化、细化对各专类保护区的保护措施。比如生态保护区的保护控制措施要从植被、地形地貌完整度、大气、水质、噪声等多方面提出强制性要求，以及进一步保护、优化、提升区域生态环境的引导性要求。史迹保护区需要结合国家文物保护法，对史迹区中的建筑、环境、道路等附属设施根据其保护级别分别作出强制性、规定性或引导性的控制规划。发展控制区则可以借用城市控规，提出“五线”控制的强制性要求，对开发建设强度、公共配套设施、建筑空间形态和环境景观等方面作出规定性或引导性的控制要求。

（2）风景游赏规划控制：在总规的基础上，明确景区的特色主题、风景游赏单元的空间布局、旅游线路及交通附属设施分布等，应对游赏项目的类型、游赏方式、时间和空间安排、场地等结合景区的特征进行规定性或引导性的控制。对构成风景游赏单元的景物、景点、景群以及景区要从范围、容量、环境保护等多方面提出控制引导；在综合分析景区的风景游赏单元分布特点及游客量的分布后，对游程作出合理的引导控制。

（3）典型景观规划控制：典型景观控制是针对典型景观的脆弱性和不可再生性等特征，避免景观建设和旅游开发过度对典型景观产生破坏，对典型景观本体及其环境提出保护控制要求，并对典型景观游赏、周边地形竖向等活动提出建设控制要求。比如植物景观规划控制要从覆盖率、郁闭度、植物群落结构、林相结构、地域树种与植物群落等多方面予以控制；建筑景观规划控制则需要对建筑体量、色彩、风格形式等方向进行控制引导；溶洞、洞穴等特殊地貌景观控制应根据游客量的分布特点以及溶洞本身的保护级别、结构、规模大小分别从游客量、植被、照明工程、防洪与安全等进行控制，要最大限度的保护好这类特殊地貌的原始性，而严禁滥施人工，确保典型景观的永续利用。

（4）游览服务设施规划控制：游览设施的分布在风景区规划中是以风景区人口分布为主要依据，但风景区的人口分布具有流动性和不确定性。除常住居民外，大部分由外来游人和服务职工组成，需要科学合理预测景区的人口规模和游客分布，结合人口容量，来对游览设施进行规划控制。

在控规层面，首先应从生态容量、游人规模入手，结合景区历年游客量的统计数据、以生态容量为最大限制性数据，根据风景区结构和景点分布特点，结合分区分级控制要求，科学确定景区的合理游人容量和居民容量以及各景区的游客量分布。在此基础上对各区相应的旅游接待设施进行规模计算和控制，如最大建筑面积、绿地率等。对旅游服务设施包括的旅行、游览、饮食、住宿、购物等8类相关设施，按《风景名胜区规划规范》“游览设施与旅游基地分级配置表”的规定进行强制性、规定性或引导性的控制，最终在控规图则中进行综合表述。

（5）土地利用规划控制：风景区控规层面的土地利用规划控制，需要在分区分级的基础上，确定各控制单元的用地属性，细分地块确定其用地类型、使用性质、适建性与兼容性，落实每一个地块的用地范围、土地使