预算法修改要点详解

王熙喜

有消息称，8月《预算法》四审。

现行预算法于1994年通过，但三年后就有修法动议。从2004年正式启动修订算起，预算法修订已经跨越十年、历经三届人大。其间，不论是征集意见的数量、持续近十年的国库管理权之争，还是起草机构的两度“重建”、两度搁置，在近十年都很鲜见。

在2012年2月二审稿被广泛批评“倒退”，两年之后，2014年4月21日进入三审，被业界寄予厚望。但全国人大财经委副主任尹中卿认为“还没有完全达到大家对预算法修改的期待，难以令人满意”。

业内多位专家表示，我们还在制度建立初期，要达到像西方那样能问责和破产还有距离。

6月24日，全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军，在十二届全国人大常委会第九次会议上作的《全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央决算审查结果的报告》中表示，加强财政预算基本制度和会计制度建设，健全财政支出标准体系，严格财政基本支出和项目支出管理。加快推进绩效评价制度建设，提高财政资金使用效率是当前预算体制改革的工作重点。

学界普遍认为《预算法》三审稿有所进步。在人大监督权、预算编制的完整性、预算公开等方面都有了明确的规定。例如，“全国人大可以改变或撤销全国人大常委会关于预算、决算不适当的决议”；确立四本预算的全口径预算体系（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算），各级政府应当建立跨年度预算平衡机制；安排专项转移支付时，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。

1. 预算的完整性

三审稿第5条提出了“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”是个重大进步，确立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的全口径预算体系。但上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉本刊记者，该规定只涉及收入、支出，而没有涉及资产、负债，使完整性欠缺。

蒋洪表示，比如投资支出，支付后以资产形式仍在账上，并未消失。还有一些自收自支的资金，如财政专户存储（属于预算外收入，如教育部门学费收入，卫生部门收的药费）的收支尚不包含着预算的范围内，经营性国有资产所产生的利润，只有不到10%纳入预算，90%尚在账外。

2. 预算公开与透明

三审稿比二审稿有了改进，主要是明确了预算公开时间的法律规定性，比如应当在人大批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。

蒋洪表示，以前预算处于保密状态。2008年《政府信息公开条例》实施以来，有了很大的进步。对于二审稿的“及时公开”，三审稿明确了时间。

但仍可以进一步改进。一是公开的细化。蒋洪建议，预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类（比如国防、外交、教育、社保、环境等，主要反映社会功能）细化到项级科目，按经济分类（比如工资、奖金、福利、办公用品、差旅、招待、会务、出国、购车等，反映购买支付对象）细化到款级科目。

二是集中公开。预算报表应由财政部门统一公开，而不是像此前90个部门预算由各部门分别公开，这样便于公众了解，也不会增加行政成本。

3 .预算调整权限

关于预算调整权限，虽然在二审稿的基础上做了文字修改，但内容实质没有变化。三审稿的规定给了行政部门过大的自主调整权，大致来说，只有收支总额、收支总差额以及部分类级科目支出金额的变更需要通过各级人大的批准，除此之外的其他调整都在政府行政部门的权限之内。

蒋洪告诉记者， “预算调整”通常指人大批准的预算在执行过程中发生了更改。从这一意义上来说，所有的变更都属于预算调整。法律上需要明确的不是怎样的情况“应当进行预算调整”，而是明确怎样的调整需要经过人大审批程序，哪些调整可以由行政部门自主决定。他建议增加一个条款：各级预算科目之间的流用使得相关科目的支出金额变更幅度大于预算3%，预算调整需经《预算法》第68条规定的程序方可进行。

中国预算透明公开在路上。90个中央部委和各省等都开始公开预、决算，在听取行政领导意见之前开始交给人大审议也越来越多。

6月24日，全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军，在十二届全国人大常委会上作的《全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央决算审查结果的报告》，审计长刘家义作了《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，对贪腐都是一记重拳，迈出了关键的两步。