以改革共识推进省直管县体制改革

贾博

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。一般认为，选择县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口，是因为县级冲击较小，有利于避免高层意见分歧，容易形成改革共识。但是，从省直管县试点县（市）改革进展情况来看，由于长期的管理惯性、利益需求结构不一致、配套改革不到位等种种因素的影响，并没有形成预期的改革共识。而改革共识的不足，成为影响省直管县体制改革进程的重要因素之一。因此，迫切需要以多种方式和途径，进一步消弭分歧，寻求最大公约数，凝聚、深化和保障改革共识，推进省直管县体制改革向纵深方向发展。

一、以公共价值凝聚改革共识

公共价值是政府存在的基础，也是政府应当坚持的基本理念。十八届三中全会将行政体制改革放在全面深化改革的总体布局中谋划，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度强调“有效的政府治理”。这些要求既体现了政府理念的转变，也构成了深化省直管县体制改革的公共价值空间。行政改革实质上就是政府在具体的行政实践中，以战略眼光和创新思维主动进行积极的思考和行动，通过持续的创新，使自身行为与公共治理环境的变化相适应，积极回应和满足公民的期望和诉求，引导和构建公共价值观的过程。以公共价值凝聚改革共识是深化省直管县体制改革面临的重大理论和现实问题，不能以简化的技术改进替代这项改革应有的价值构建。特别是，如果不同利益群体在具体的改革措施方面容易产生分歧，那么更应当以公共价值凝聚改革共识。因此，省直管县体制改革既需要关注改革的技术措施，如下放哪些管理权限、下放的程度如何，县（市）级政府如何在上级政府的有效监督下创造性地开展工作等，更应当发挥公共价值的引领和指导作用。

省直管县体制改革的公共价值结构体现为四个方面。一是政治层面。省直管县体制改革使县级政府拥有更多、更有保障的自主决策权，县级政府在权力运行过程中，应当保证县域内公民的各项合法权益，更加注重民意，鼓励公民对身边事物直接发表意见，努力实现有序的和有效的政治参与，逐步提高决策的科学化、民主化水平，使决策更加体现民意、切合县情。县级政府应提高执行力，纠正执行过程中的变相执行、扭曲执行和牟利执行，将上级政府的改革政策执行到位。二是管理层面。与中央和省级政府相比，县级政府有更了解公民需求的信息优势。通过放权和分权改革，县级政府应当能够更好地发挥贴近基层的优势，优化公共服务结构，提高公共服务水平，实现从权力本位向权利本位转变，从管制型向服务型转变，从政府单中心治理向多中心治理转变。三是行政层面。省直管县体制改革调整了地方政府的管理层级、扩大了地方政府的权力，县级政府拥有更多自主权的同时意味着必须担负起更大的责任，必须致力于推进制度创新，提高权力运行的透明度，降低行政成本，提高政府机关效能，提升政府治理能力。四是伦理层面。省直管县体制改革需要在合理的行政伦理规范下运行，这就要求加强伦理管理。政府公务员应努力提高在新的制度环境中的工作积极性和主动性，防止和避免滥用公共权力、弱化公共责任、谋求个人私利等问题。

二、以理论研究深化改革共识

理论上的清醒，有利于行动上的坚定。省直管县体制改革的理论研究不仅需要对现实问题和改革举措的关切和回应，更应当以研究成果形成、凝聚和深化改革共识，并在此基础上形成强大的思想动力，推进和深化改革。从省直管县体制改革逐渐步入深水区以及深化改革共识的现实需要出发，应当加强两个方面的理论研究，并将理论研究的成果及时转化为改革动力和改革共识，推进改革向纵深发展。

第一，省直管县体制改革动力机制的创新。省直管县体制改革是行政体制改革重要的组成部分，两者显然在深化改革的动力困境与动力机制创新方面有高度的一致性和相似性。目前，省直管县体制改革的实践探索仍然以政府层级改革为中心，相对封闭于纵向的政府机构内部，缺乏政府与外部主体间的职能调整和权力重新配置。省直管县体制改革的理论研究不能仅停留在某些具体的改革措施方面，而应当加强和深化对动力机制创新的研究，着力调整和改变当前改革自上而下的单一动力源，积极调动省级、县级政府和公民的积极性、主动性和创造性，激发自下而上的动力源，形成双向互动的动力机制。为了更好地深化改革共识、突破改革的现实困境，需要加强研究三个重点问题。

一是如何将县级政府回应公民需求和响应中央意志有效结合，改变现有的“依靠上级政府权威推动改革”的体制内改革的单一路径，实现政府与公民和社会自治力量共同推进改革。二是如何实现开放式改革，寻找放权与分权的平衡。既将改革聚焦在政府间职能调整和权力重新配置，又能同时实现政府和社会、政府和市场、政府机构和党群机构及事业单位等多元外部主体间职责权限的改革，发挥省直管县体制改革辐射带动和影响全局的作用，实现内部和外部治理结构的结合互动，从而进一步深化行政体制改革，形成有效的政府治理体系。三是如何实现省直管县体制改革的民众主导，改变现有的政府主导改革。应当形成制度化的表达渠道，让更多专家的建议和公民的需求进入改革设计过程，让公开的民意体现在省直管县体制改革有关政策制定、执行和监督的过程，改变现有的“政府关起门来自己搞改革”。特别是在提升省直管县（市）政府的执行力、监督其权力运行等方面应明确公民的评价主体地位、充分发挥公民的主体作用，在政府绩效考核和干部选拔使用等方面加大公民评价的权重。

第二，省直管县体制的运作管理改革。新形势下深化行政改革的一个重大议题是，如何实现组织机构改革与运作管理改革双管齐下、合理平衡。然而，在省直管县体制改革的实践和理论研究中，存在着重组织机构改革、轻运作管理改革的失衡现象。因此，应着眼于如何提高组织绩效、改进政府履职方式、加强日常运行管理机制建设等方面，强化运作管理改革的相关理论研究，有效指导省、县级政府注重和提升治理能力，将中央的改革政策执行到位，实现改革预期目标，取得改革预期成效。当前，着重需要研究两个方面的制度建设。endprint

一是健全省直管县体制改革进程中的权力运行和监督机制，实现对逐渐加大的县级政府自主权力的有效监督和制约。一是信息共享机制。省直管县体制改革既赋予县级较大的自主权，也使得原有的政府纵向信息流动机制发生变化，这就必然引发各层级政府间信息互动关系结构的变化，也对政府政务公开、信息整合等方面提出了新的要求。构建信息共享机制不仅有利于推进信息公开、加强对政府权力运行的监督，更有利于缓解不同治理主体由于信息不对称而引发的不平等地位，使资源共享、合作治理成为可能。这种新的信息共享机制既包含不同层级的政府之间，也包含党政部门、群团组织间、政府与市场、社会等不同权力主体之间的信息共享。二是协调机制。省直管县体制改革在地方政府行政权力重新配置的过程中，必然要对省、市、县三级政府的责任和利益关系进行相应调整。在目前的改革实践中，发挥主要协调作用的依然是基于人际情面的关系协调机制，无法有效地满足改革的协调需求，不利于从根本上解决地方政府间责任、权力和利益的冲突现象，更不利于实现政府间的合作。而现有理论研究主要关注点是政府间的权力配置，相对忽略了基于责任、权力和利益关系的政府间协调和合作。因此，有必要从理论上深入研究地方政府责任、权力和利益关系变化的现实需求，并以此为出发点，构建法制化的协调机制。以法律的形式规定和限定各级地方政府及其职能部门的责任、权力和利益界限及其冲突解决方式，明确省、市、县三级地方政府享有权力、职责范围、履职规则、责任分担等，逐步实现政府间关系协调的制度化、规范化和科学化。三是监督机制。省直管县体制改革增强了县权，在现有的试点方案中，对县权的监督制约设计明显不够，既缺乏自上而下的制约设计，又缺乏自下而上的制约建设，也缺乏平级权力之间的制约机制。改革实践中存在的问题迫切需要理论研究的回应和引领，对县级政府的监督机制进行创新。既要加强对县级政府决策和执行进行监督，更要强化、逐步整合行政系统外部监督权力构建起以人大为中心的体制性监督、纪检监察专门监督、审计等特种监督相结合，层级监督与法律监督、社会监督与网络监督相结合的复合型监督体系。[1]

二是建立事权和支出责任相适应的制度。实施省直管县体制改革之后，在一定程度上强化了县级政府之间的竞争。同时，县级政府被赋予较大的自主权，可以结合本地实际情况谋划发展。在事权和财权同时增加的情况下，明确县级政府的公共支出责任是亟待解决的问题。有研究表明，在现有的政绩考核指标驱动下，实施省直管县体制改革并没有改变原有的公共支出结构不合理的问题，大多数县级政府倾向于加大基本建设等生产性公共服务的投入，而科技、教育、卫生和社保等服务性公共服务并没有得到应有重视和相应改善。[2]这种现象既折射出公共价值的缺失，更凸显了制度建设的缺位。因此，需要加强有关理论研究，明确哪些方面的公共支出是县级政府的刚性责任及其在公共支出结构中所占比重的下限，严格规定此项指标的增长率与经济发展、地方财政收入增长率之间的比值关系，限制基本建设、一般公共服务等公共支出的规模和比重，防止和避免县级政府过于重视经济发展的片面增长和过热的投资冲动，逐步建立县级政府事权与公共支出责任相适应的制度。

三、以法治思维保障改革共识

依法治国就是依照法律来治理国家，而不是依照个人意志和主张治理国家。这就要求国家的政治、经济、社会各方面的活动应当依照法律进行，不能受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。依法行政是依法治国的重要环节，要求各级政府及其工作人员严格依法取得行政权力、依照法定程序和范围行使行政权力，依法承担行政责任，其核心是以规范、优化的行政权力履行职能，从而真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。改革开放35年来，尽管政府管理逐步纳入法治化、规范化轨道，各级政府及其工作人员依法行政的意识明显增强，但仍然存在有法不依、执法不公、违法不究及某些领域腐败问题易发多发等现象。这就需要我们“以法治权”，不仅行政权力的日常管理和运行离不开法治方式的规范，行政改革的过程更加需要法治思维的保障。

十八大报告强调指出：法治是治国理政的基本方式，应将法治思维有针对性地运用于“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个基本方面。这就提出了依法探索和推进省直管县体制改革的要求，逐步实现政府间财权与事权关系的制度化、规范化和科学化，并使其遵循客观的社会发展规律、经济发展规律、政府管理规律，不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，也不因政府的换届而改变。同时，在省直管县体制改革中可能会有这样那样的争议，也需要我们以法治方式和法治思维保障改革共识、引领改革方向、规范改革程序、巩固改革成果。以法治思维保障省直管县体制改革共识，要做好两个方面的工作。

第一，以法治思维主导改革共识。长期以来，调整政府间财权和事权的改革进程主要以政府的行政手段为主导，即通过政策和文件等进行权力的收放。选择行政主导的方式源自管理惯性的推动，尽管具有权威性高、见效快的优势，但也造成了权力调整的随意、任意行为，不利于形成稳定、理性的心理预期和规范的政府行为。因此，深化省直管县体制改革应从行政主导转变为法治主导，避免和减少以往政府间权力配置的较大随意性和变动性，尊重、遵守宪法和法律，以制度化、法定化的方式进行放权和分权改革，以法律原则规范地方政府合理的利益诉求，明确中央政府与地方政府间的责、权、利关系，敦促地方政府承担应有的法律责任、公共责任。地方政府和领导干部在推行省直管县体制改革的进程中，要尊重、维护和保护公民、法人以及其他社会组织的权利，漠视、蔑视甚至任意剥夺或侵犯其权利的思维方式和行为方式都是不可取的。领导干部在行使公共权力过程中，要以强烈的责任感和使命感，尽职尽责谋划改革，全心全意增进公共利益，守土有责、不辱使命。无论是决策，还是执行，包括推动发展、深化改革在内，都应审视自身行为是否符合法律的规定和要求，包括行为的目的、权限、内容、手段、程序等是否合法，坚持按制度办事，以法律治权，用制度管事管人管权。同时，必须对其权力行使和履职行为承担相应的责任后果，做到有权必有责、用权受监督、失职必问责、违法必追究。地方政府和领导干部在省直管县体制改革中，要重视公民的意见、建议和利益表达，协调不同利益群体的需求，避免刻意袒护个别利益群体，这是公平正义原则在政府改革过程中的具体体现。忽视民意、任意妄行的改革举措，不是大胆创新而是缺乏法治思维的表现，既难以取信于民，也难以真正有效和长效。

第二，以法治思维形成改革共识。省直管县体制改革处于关键的窗口期，在深化和推进改革的过程中，不可避免地存在这样和那样的争议。需要以民主法治的方式把大多数人的意见集中起来，上升为法律，形成相对稳定的改革共识，既可以避免无休止的争论错过改革最佳时机，又可以减少“零打碎敲”和“乱改革、瞎折腾”的现象。坚持立“新法”与改“旧法”并重，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止，为推进省直管县体制改革创造良好的法治环境。加强程序制度建设，细化政府执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正和正义，同时，科学合理地细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范自由裁量权的行使范围和程序，避免执法的随意性，减少县级政府随意和任意的执行行为。加强人大及其常委会、政协和人民法院依法对县级政府和职能部门的民主监督；拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利，鼓励和重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光；在进一步完善行政性“硬”监督的基础上，鼓励来自非权力部门的、非行政性的各种“软”监督，形成监督合力，改进监督效果。在问责方面，对地方政府在改革过程中因行政不作为、失职渎职、违法行政等行为造成公民利益受损等问题的，要依法追究有关责任人直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

参考文献：

[1]徐晓林，朱国伟.大部制治理结构优化的推进策略与支持机制[J].新华文摘，2013（23）：7-12.

[2]刘佳，吴建南，吴佳顺.省直管县改革对县域公共物品供给的影响[J].经济社会体制比较，2012（1）：35-45.

〔基金项目：本文为河南省软科学项目“河南地方政府公共服务市场化问题研究”（项目编号142400410841）的阶段性成果〕

（作者系中共河南省委党校公共管理教研部副主任，副教授）

责任编辑：彭安玉endprint