利用倒逼机制改善江苏生态环境

李宁宁

江苏是全国资源环境压力最大的省份之一，人口密集、能源消费密度高、各种资源消耗集中、工业和生活废弃物排放强度大，是我国环境和生态相对脆弱的地区。随着工业化、城市化进程的加快，江苏面临着日益严重的生态环境问题。

一、江苏生态环境形势严峻

大气污染严重，雾霾天数激增。大气污染已由传统的局地煤烟型污染转向区域复合型污染，表现为城市空气质量下降，酸雨高发，灰霾天气显著增加，并出现光化学烟雾污染。根据环境状况公报，2013年全省13个省辖城市空气质量均未达到二级标准，月平均雾霾天数高达23.9天，“领跑”全国，其中，南京市雾霾天数达到259天，为有气象统计以来的最高纪录。高强度的SO2排放还导致沿江酸雨带，苏南地区更是成为酸雨的高发区，2013年无锡的酸雨频率高达59.8%。

水污染问题突出，水质型缺水问题突出。全省地表水环境质量总体处于轻度污染。列入国家地表水环境质量监测网83个国控断面中，符合Ⅲ类水质断面占45.8%，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占51.8%，劣Ⅴ类水质断面占2.4%。一般市区河流水质远低于V类标准，郊区和农村河流水质均低于IV类标准。南京、南通、镇江等长江江段均存在明显的岸边污染带。太湖富营养化问题未得到根本解决。34.3%的水域为轻度富营养，65.7%的水域为中度富营养。地下水也未能幸免。江苏地下水地表以下60米内的浅层地下水遭受污染，尤其是江北地区地下水污染较重，而全省大部分深层地下水只有经过适当处理方可作为生活饮用水水源。

土壤重金属污染形势严峻，影响了农产品的安全。江苏农田土地中除了常见的农药污染外，还存在有机物污染和有毒重金属污染，省地质调查研究院对苏锡常典型地区土地重金属污染进行了监测，结果表明，这一地区自2005年至2011年6年间，地表土壤中有37.5%的样点镉含量处于增长状态，并以平均每年0.03毫克/千克左右的速度增加，最大达到平均每年0.2毫克/千克。

生态破坏严重，威胁了生态安全。生态系统衰退。河流、河网、湿地污染普遍，湖泊富营养化，水环境功能逐渐丧失；湿地面积缩小，河道淤塞，芦苇、草垫大面积消失；自然灾害发生频率增加，生态环境抗自然灾害能力减弱；生物多样性处于衰退状态，陆生、水生生物群落类型减少，优势物种多寡失衡，耐污生物大量出现，许多物种消失或成为地方稀有种。随着重大水利工程的兴建、沿江用水量和污水排放量的增加，长江口面临着严重的生态和环境问题，生物的多样性和生存条件受到严重破坏，生态空间的调节余地越来越小。地面沉降引发地质灾害。长期超采地下水，导致区域性地面沉降与地裂缝等地质灾害，苏南已经形成了一条连接常州、无锡、苏州三个主要城市的地面沉降带，沉降区的总面积已经超过了3万平方公里，最大累计沉降量分别达到2.63米，其中地面下沉超过了20厘米以上的地区面积已经接近6000平方公里。引江济太工程改变了自然水生态系统平衡，带来了一系列生态灾害。突发性环境事件频发。江苏是突发性环境事件高发区，2012年江苏突发性环境事件77起，占全国的14.2%。

此外，尽管随着节能减排目标的顺利实现，单位GDP能耗与常规污染排放量持续下降，但污染物排放总量仍大大超过了环境容量，单位国土面积污染排放强度依然处于高位。江苏以1%的国土面积贡献了占全国10%的经济总量，但与此同时是高强度的污染物排放（见下表1），2012年江苏每平方公里国土面积的COD、氨氮、SO2以及氮氧化物四类常规污染物的排放量分别达到了11.67吨、1.49吨、9.67吨与14.42吨，是全国平均水平的4.6倍、5.7倍、4.4倍及5.9倍，而苏南这四项常规污染物的排放强度更是高达全国平均水平的4.6倍、6.8倍、11.2倍及11.6倍，即便是江苏污染物排放强度最小的苏北地区，四项常规污染物的排放强度也是全国平均水平的4.3倍、4.7倍、2.6倍及3.3倍。除了常规污染物排放而外，新污染物，如有毒有机污染物及重金属的排放量也同样巨大，且未列入控制范围，它们与常规污染物产生叠加效应，形成复合型污染，使环境雪上加霜。

表1 2012年江苏省与全国四种常规污染物排放强度的比较

地区

污染物种类 江苏省 苏 南 苏 中 苏 北 全 国

COD（吨/平方公里） 11.67 11.69 13.52 10.92 2.52

氨氮（吨/平方公里） 1.49 1.76 1.85 1.22 0.26

SO2（吨/平方公里） 9.67 24.67 8.62 5.76 2.21

氨氧化物（吨/平方公里） 14.42 28.34 11.83 8.19 2.44

数据来于《江苏环境统计年鉴2013》、《中国统计年鉴2013》。

近年来因环境而来的信访事件居高不下，影响了社会稳定。江苏省环保厅环境统计分析报告显示，2012年江苏因环境问题而上访的人数达到5270人、2101批次。同时，环境问题还直接影响了旅游业的发展以及投资环境。目前，环境问题已成为江苏实现“两个率先”的硬约束，也是江苏现代化建设的最短板。

江苏省委、省政府明确提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼机制改善生态环境”的问题，利用倒逼机制，也即通过建立完善的环境法规、规章、标准、政策，从而使经济与社会发展方式向环境友好与资源节约的方向转变，促进经济、社会与自然环境的和谐发展，这无疑是江苏改善生态环境的重要战略选择。

二、利用倒逼机制改善江苏生态环境的基本思路

以环境目标倒逼经济结构调整。以环境质量目标为核心，建立起相应的环境保护战略体系、污染防治体系、环境质量评价体系、环境保护法规政策和科技标准体系、环境执法监督体系以及公众参与体系。同时，强化环境质量标准的导向作用，推行环境质量限期达标制度，以环境质量标准倒推规划目标，按照规划目标确定重点任务，根据任务需求配置管理资源，形成以环境目标倒逼经济结构调整的机制，积极推进新兴产业倍增计划、服务业提速计划、传统产业升级计划，形成有利于节约能源资源、保护生态环境的现代产业体系。endprint

以污染物总量控制倒逼工业产业结构调整。污染物总量控制是环境质量改善的前提，但环境质量的彻底改善则要求把污染物的排放量限制在环境容量范围内。因此，以污染物总量控制倒逼工业产业结构调整，首先要摸清“家底”，对区域性内的环境容量加以测算，根据环境容量来制定污染物总量控制的阶段性目标与总体目标；其次要对现有污染物加以梳理，将新污染物纳入总量控制范畴，实现对污染物的全面控制；再次要以总量控制目标倒逼工业产业结构调整，淘汰重污染产业与排污大户，腾出环境容量发展高新产业、环保节能产业等。

以环境政策的改革创新倒逼经济社会政策的改革创新。大力推进环境政策的改革创新，苏南地区应先行先试，推行绿色金融政策、绿色贸易政策以及排污权有偿使用和交易机制、生态补偿机制，重点放在税费、价格、金融、贸易等四个领域，建立排污交易、生态补偿两种机制。以环境政策的改革创新倒逼经济社会政策的“绿色化”创新，使之在生产、流通、消费以及城乡建设与社会生活等领域建立起与环境政策相协调的绿色价格、税收、补贴、信贷投融资、采购与消费等政策，如南京将推行对上了黑名单的企业实行严管限贷。

以生态红线倒逼区域布局的优化。2013年江苏省政府下发了《江苏省生态红线区域保护规划》，明确划定了生态保护红线，全省约有22.23%的国土面积被划定为限制开发与禁止开发。应从这一规划出发，建立起一整套严格的用途管理和总量控制措施，建立健全国土空间规划的法律制度，把主体功能区规划纳入相关的资源与生态环境保护的法律中，严格按照主体功能区划和国土规划的定位实施区域开发和保护。同时，根据主体功能区规划和相关的空间规划，调整和完善不同区域的行政考核制度、补偿标准和财税政策，倒逼区域布局的优化。

以严格准入条件倒逼新增项目节能减排增效。江苏的污染物排放总量已远远大于环境容量，庞大的经济总量决定了污染物总量的削减任务异常艰巨。因此，对于新增项目，必须制订、执行最严格的环境准入标准，全面推行环境评价制度，严格环境准入，坚持空间准入、总量准入、项目准入“三位一体”和专家评价、公众评价“两评结合”的环境准入制度，严把建设项目环境准入关和工业园区规划环评关。在项目环境准入决策咨询和环境影响评价过程中，根据所在区域生态环境功能区的功能定位、保护目标、准入条件、保护措施等要求逐项进行符合性分析，对不符合环保准入要求的建设项目，一律不予审批；推行建设项目环保“三同时”跟踪管理制度，确保有效推进污染治理设施与生产项目同时设计、同时建设、同时使用、有效运行，倒逼新增项目加大对科技创新、技术改造与污染治理的投入，实现节能减排增效。

三、利用倒逼机制改善江苏生态环境的有效举措

利用倒逼机制改善江苏生态环境，就是要通过制度创新，围绕环境质量的改善为目标，建立起完善的环境法规、规章、标准、政策，倒逼资源利用方式、经济发展方式、生产生活方式的转变。

建立严密、高效的环境管理体系。从行政管理层面来看，目前环境保护部门隶属于各地政府，容易为地方政府发展经济的冲动所绑架，而且环境管理职能分散在各部门，导致种种体制性内耗，降低了行政管理的效率。因此，江苏可以率先在这两个方面先行改革，一是将各级环保部门从地方政府剥离出来，实行垂直领导，二是把分散在各部门的环境污染防治的行政监管职能整合到环境保护部门，从而建立起统一保护和修复、独立监管和行政执法的体制机制。同时，以环境保护部门为主，在统一技术规范与标准、统一规划和布局的前提下，整合各部门环境监测和信息网络，建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和信息网络平台。从社会治理的层面看，必须要打破现有政府部门绝对主导、单向推动的管理模式，真正的环境良治，需要公众参与。因此要进一步公开政府信息，促进社会组织与个体公民参与政府行政决策和监督政府行政行为，增强各类非政府组织和基层自治组织参与环境管理的能力，逐步建立社会治理体制机制，形成公众与政府部门相互配合、相互监督的“协同治理”的格局，使政府环境保护的独立监管和行政执法真正发挥出其效能。

建立健全环境标准体系。积极推进环境标准体系的建设，制订综合性环境控制质量标准，并建立起相应的环境标准的评价机制与修订机制，从产业导向、市场准入和退出方面的作用加以评价，并针对新的环境问题适时调整环境标准或制订新的环境标准；按照构建节能环保型产业体系的要求，制订和完善各类产业标准和行业性的资源能源消耗标准，促进产业的生态化建设；健全和完善污染物排放标准，对全部的污染物排放加以严格控制；逐步完善各类行业标准和产品标准，建立技术标准的强制认证制度。

建立完整、严格的环境保护制度体系。完善环保法规，提高违法成本。围绕主体功能区规划、空间规划和用途管制、生态补偿、环境承载力与生态红线、排污许可和排污总量控制等进行立法；提高排污收费标准，并加大对违法行为惩罚力度，使偷排罚款金额高于处理设施的运行费用；建立环境责任追究制度，构建包括政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任在内的严密责任体系。建立严格的环境责任追究机制，建立重大环境事故责任追究制度以及危险废物污染责任终身追究制度；完善环境损害赔偿制度，制定“环境损害赔偿法”，明确界定环境损害赔偿的范围、标准以及赔偿程序等。探索建立环境损害赔偿的公益诉讼制度，在法院设立专门性的环境损害赔偿审判庭。对环境标准以法律的形式加以规定，明确环境标准的法律地位，使之具有法律依据，提高环境标准的强制性和可行性。加强环境制度创新。积极推行环境保护费改税，试行主要污染物排污许可证制度与交易制度，试行并逐步推广环境保险制度、绿色信贷制度等；完善环境保护的信息公开制度，明确在环境保护规划、环境行政许可、环境管理监督等各决策管理环节公众参与的制度和程序，完善社团登记和管理制度，大力培育和扶持各种基层环境保护社区组织和民间组织，形成政府引导、市场推动、企业实施、公众广泛参与的环境保护新局面。

完善国土空间开发与用途管制。2013年江苏省在全国率先划定生态红线区域，并下发了《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，如何真正地落实生态红线，进行主体功能区的用途管制，是当前的一项重要任务。首先，要清理、合并已有的各类规划和区划，并通过修改相关法律，完善现行的相关规划、区划制度体系，确立主体功能区的法律地位，建立适应生态环境保护要求和市场经济的、规范的统一空间规划体系，理顺主体功能区规划同国土规划、城乡规划及各种专业规划之间的关系，在市县层面基本实现“多规合一”；其次，要对各种自然资源、生态保护和污染防治的监测、统计制度和规范加以梳理，根据生态环境整体性、系统性的要求，建立和形成相对统一、相互协调的监测、统计制度和规范；第三，要根据主体功能区规划和相关空间规划及确定的生态保护红线，实施用途管制，对区域开发及资源利用采取严格的管制措施，同时配套实施生态补偿制度，对划入生态红线区域不进行或降低对GDP的考核要求；最后，建立严格的生态红线区域管理制度，明确管理责任方与管理责任，建立行政不作为责任追究制。

建立环境保护取向的综合决策机制与经济、社会政策。一是建立多方参与的政策制定机制。各级政府在制定宏观经济政策时要有资源、环保、生态部门和其他有关部门共同参与，确保各个层次的经济发展总体战略、规划和政策充分考虑生态环境因素。二是环境影响评价进入综合决策。规范环境影响评价的内容和程序，完善环境影响评价制度，增强环境影响评估的权威性，确保环境评价单位在环境影响评价中的独立性。建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度。三是建立生态环境优先的决策机制。当经济发展与生态环境建设相冲突的时候，要坚持环保的优先地位，使经济发展服从于生态环境建设。经济、社会发展应考虑到资源节约与环境保护的需要，在经济、社会发展的规划、政策制定与决策过程中，应充分考虑并体现环境保护的要求与需要，修改与环境保护不相适应的经济政策、产业政策，制定与之相适应的经济与产业促进政策。在严格执行国家产业政策的同时，严把环保市场准入关和退出关。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所研究员）

责任编辑：黄 杰endprint