社会治理体系创新的南京探索

许益军　李义波

南京作为东部沿海地区的特大型城市，近年来，在率先基本实现现代化的目标引领下，高标准谋划社会建设，大力度推进社会治理创新，积累了一系列具有现代都市特点的社会治理经验，初步形成了具有南京特色的现代社会治理体系，对进一步探索与深化社会治理体系建设具有借鉴意义。

一、构建“四位一体”的社会治理体系架构

民生导向的社会治理理念。首先，凸显“民意为大、民生为本”社会治理理念。将市民满意度作为评判政府社会治理成效的首要标准。南京在全国率先推进服务型政府建设，从2001年开始启动“万人评议机关”活动并持续至今。建设幸福都市，把老百姓幸福感、满意度作为幸福都市考核评价指标重要内容，占整体权重40%。2008年开始，市级机关电视公开直播述职述廉，建立民意评价长效机制。畅通民意表达渠道，开通“12345”政府服务热线并于2013年荣获“全国加强和创新社会管理最佳案例”。成立由人大代表、政协委员以及群众代表组成的民情志愿服务队，深入了解民意诉求，及时反馈政策反响，反映社会热点问题。2012年制定出台民生十大体系，围绕民生“五有”目标，着力构建现代公共服务体系。出台《关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见》，编制《南京市行政职权目录》，构建行政权力阳光运行机制，全力推进“阳光政务”、“透明政府”建设。其次，坚持“富民、便民、安民”社会治理价值导向。围绕增加城乡居民工资性、经营性、财产险、转移性收入，制定城乡居民收入双倍增计划，全面实施富民工程188项政策，全力落实科技创业创新“1+8”、“科技九条”、“创业七策”、工资集体协商等项政策，努力增加城乡居民收入。围绕加快推进基本公共服务均等化，加快学校、医院等社会事业项目建设。打造“10分钟社区服务圈”，南京被首批命名为“全国社区建设示范市”，玄武区、白下区、秦淮区、建邺区、鼓楼区先后成为全国社区建设示范区。推进“1+X”便民服务中心建设，在2万人以上的特大型社区实行“一居多站”，为社区居民提供“全天候”、“零距离”服务。深入开展“平安南京”创新系列活动，“社区六进”、“检务直通车”、“法律援助社区行”、“五有五无”社区（村）创建等活动已见成效，率先在全国推行技防设施网络建设，率先建设覆盖基层大调解体系，社会矛盾纠纷调处成功率连续四年位居全省第一，公众安全感明显提高。

多元共治的社会治理主体。首先，社区民主自治不断发展。2009年，南京全面实行社区居委会民主直选，全面建立社区“当家人”民主直选制度。原下关区东井亭社区居民民主听证会、阅江楼街道社区自治协会、原白下区瑞金新村社区论坛、鼓楼区工人新村社区议事园等社区民主治理特色鲜明，社区用群众自治填补物业管理空白。农村社区建立村务公开电子信息平台，农民参与村民自治特别是参与民主选举积极性逐年高涨。其次，政社协同治理不断推进。启动综合改革工程，明确要求“发挥群团组织桥梁枢纽作用，市政府工作部门简政放权、向群团组织转移事务”，制订《南京市政府购买公共服务的意见》及“指导目录”系列政策，加快建立政府购买公共服务机制。围绕推进社会公共服务与社会公益组织有效对接，研究制定促进南京公益事业发展的意见；探索实行社会组织备案制，推进社会组织快速发展。围绕发挥各类企业在管理服务中的作用，制订企业履行社会责任评价标准。最后，“社工+义工”的社会动员和服务联动模式初步形成。建立了一支职业化、专业化、公益化的社区工作者队伍。2007年起，按每300户配1人的标准选配社区工作者，每社区不少于6人。全市配置社工近万名，其中6个主城区平均每社区专职社工10人，每社区至少1名大学生社工、1名社会工作师或助理社会工作师。

全域覆盖的社会治理机制。首先，构建和完善多层次社会治理方式。完善小区防范设施、落实夜间巡防力量、提高居民自防意识、加大破案打击力度综合施策，在治本上下功夫，确保每年有效解决一批影响群众安全感的突出问题。全面落实特殊人群服务管理措施，探索政府主导、部门负责、社会参与的特殊人群服务管理新路子。健全公共安全建设体系。推进城乡一体化、时空化巡防机制建设，加强经济适用房、农民复建房、城乡接合部小区治安防范薄弱地区的防控工作。扎实开展迎“青奥”安全生产、食品药品安全、信访维稳、行政执法200天专项整治行动。其次，“网格化”和“扁平化”实现全域覆盖。全面推行“网格化”和“一委一居一站一办”服务管理模式，覆盖率城市社区达100%、农村社区达96%。栖霞区仙林街道率先探索建立“网格化”服务管理模式，“人往格中去，事在网中办，服务零距离”，被评为全国社会建设示范典型。2011年6月，南京市下发《关于推进一委一居（村）一站一办建设和“扁平化”社区管理工作的意见》，在全市建立“一委一居一站一办”社区组织架构，构建起社区党组织领导、社区居委会依法自治、社区管理站承接公共服务、社区综治办负责综治维稳工作的社区管理格局。

机制完善的社会治理保障。首先，推动法治化保障。制定《南京市法治政府建设行动计划》，将实施法治建设工程、争创全省法治城市创建绩效首位市确立为经济社会发展重要发展战略；将法治建设工程与综合改革工程、党建创新工程并列为“十二五”时期“三大重点工程”；全面实施“八大法治保障”、开展“六项提升行动”，努力为率先基本实现现代化创造良好法治环境；把法治建设纳入党政领导干部政绩考核，纳入区县和部门经济社会发展目标考核，纳入镇街分类考核。其次，实现信息化支撑。运用数字化、信息化现代技术手段，不断推动社会管理体制机制、方法载体、手段途径的改革创新，启动“智慧社区”、“智慧城管”、“智慧医疗”、“数字管网”等系列项目，推进城市管理智能化与信息化建设。自2002年起，全力构建网络综合办公平台、电子监察平台和网络监督平台。2006年，在全国率先研发应用案件管理信息系统，积极构建网上信访举报受理机制，建立政风行风热线媒体联动机制。2011年开发“e路阳光”建设工程网上招投标平台，启动以“两卡一中心”为基础的智慧城市建设。最后，完善标准化管理。在全国较早启动和谐社区标准化工作。玄武区锁金村街道首创和谐社区千分评价体系，在全国产生较大影响并得到民政部充分肯定。原白下区率先在全省推出“和谐社区建设评价总则”，率先于全国制订实施“和谐社区建设评估指标体系”，率先制订出台《和谐社区基本标准》。endprint

二、推动社会治理方式方法“四大转变”

实现治理理念由“管控为主”向“服务为主”转变。传统的城市治理模式是一种政府主导的行政化模式，突出特点是“管控为主”，目的是便于自身管理和控制。政府运用其掌握的行政资源，包打天下，包揽一切，通过行政手段，动用行政人员，管理和治理城市。在这种传统社会管理思维及模式下，城市社会的运转由政府主导推动，公共服务提供的内容与方式往往由政府单方面决定甚至强制性实施。随着城市越来越异质化，居民的意愿诉求也越来越变得差异化，政府统揽一切的治理方式已经变得不合时宜了。传统社会管理理念下的官本位、政府本位、权力本位，必须向民本位、社会本位、权利本位的现代社会治理理念转变。南京市社会治理体系创新的重要特点，就在于它充分体现和贯彻了民本导向与现代服务型政府理念，通过有效的方式与手段，主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，扎扎实实做到扣民生之本、解民生之急、排民生之忧。

实现治理方式由“粗放机械”向“精细整合”转变。当前城市基层管理的一个明显特点是“街居体制”，在管理流程上，街居体制主要接受上级党委政府和部门的指令，社会治理的快捷性、针对性与有效性明显不足。伴随着城镇化快速推进，新建社区规模普遍较大和管理半径过大，当前情况下街居体制的局限性和不足进一步凸显，社会治理方式上的“粗放”和“分散”特征一览无遗。南京社会治理体系创新针对街居体制之不足，着力打造精明政府，科学规划、科学行事，反对庸懒散，不断提升行政执行力，增强对外部环境的回应性，率先提出和推广“网格”管理，将社会治理的神经末梢伸进社会最基层。同时，搭建整体性政府框架，借用组织流程再造思想，推动机构整合，打破政府信息资源开发的孤岛状态，通过网络信息技术的运用和行政业务流程再造的有机结合，推动服务与沟通渠道的整合。

实现治理资源由“单一分散”向“上下贯通”转变。长期以来，基层社会管理的主体与资源主要为基层党委政府，而且这种单一的资源由于条块分割使得基层党委政府在面对群众日益复杂多样的诉求时显得力不从心甚至有时无能为力。要基本实现城市社会治理的综合效益最大化，必须形成治理资源上下贯通、政社联动的局面。一方面，要整合条块资源。充分调动相关单位和职能部门积极参与和支持社会管理工作，充分整合公安、人防、计生、民政、社保等多部门的信息资源，实现信息共用共享，建立起覆盖人口计生、政法综治、社会事务、城市管理、信访维稳、文明创建、医疗卫生等方面的基础信息库。另一方面，也要整合社会资源。充分发挥南京市社会组织资源丰富、社会公众素质较高的特有优势。南京目前共有各类社区民间组织近2万个，是全国同类城市中社区民间组织数量最多的城市。市民积极参与志愿者活动，以“志愿服务我先行”、“美化金陵大家行”、“文明执法社区行”、“城市治理监督行”等特色化途径，有效优化治理资源。

实现治理机制由“职责难分”向“完善机制”转变。传统的社会管理，由于职责不明、机制不全、考核不清，导致基层干部在进行社会管理、开展群众工作过程中存在被动应付、放任自流的现象，或者出现简单化、表面化的倾向。健全与完善社会管理、群众工作的运行机制是创新社会治理体系的重中之重。南京社会治理体系创新，始终把体制创新、制度建设作为加强社会管理的根本动力与基本保障，通过加强规范化、法制化、制度化建设，着力解决社会建设与管理中的一些基础性、普遍性、根本性问题。2010年3月，南京在全国同类城市率先成立了社会建设工作机构，是全国最早成立社会建设工作委员会的城市之一，南京市建邺区按照“大部制”改革思路，在全国率先成立了社会管理服务局。强化督查考核机制是南京推进社会管理工作的重要手段。建立一套科学描述全市推进民生现代化与社会现代化的工作指标体系，并将其融入率先基本实现现代化的指标体系中，把社会管理创新作为评价地区发展水平和领导干部政绩的重要内容，实行部署、推进、考核三同步。围绕考核指标体系、考核评价方法和考核评价机制，区别对待不同地区、不同部门、不同单位的实际情况，把社会治理创新工作任务逐一分解落实到相关部门、单位，建立督查制度，强化责任追究，确保目标任务按节点推进、按责任落实，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。

三、实现社会治理目标追求“三个最大限度”

最大限度夯实了基层基础。社区是各类群体聚集点、各种利益交汇点和各种矛盾聚焦点。南京始终把加强社区管理作为创新社会治理的基本方向，坚持工作重心下移、工作力量下沉，推动服务触角向基层延伸，打牢基层工作基础，探索创新街道和基层社区的工作体系，形成以夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作为主要内容的基层基础工作新格局。出台《南京社会建设网格化服务管理工作指南》，基本实现街镇网格化工作全覆盖。受理各类矛盾纠纷6.2万余件，调处成功率达95%以上，城市居民小区、农村居民户技防入户率分别达到76.1%、55.6%。全市社会组织总数达2万家，登记注册的社会组织党组织组建率达75%。推进街道五个中心等“优街强居”改革探索。社区民主直选制度的直选面占社区居委会总数99%，是全国直选面最大、直选社区数最多的城市，农民参与村民自治和民主选举积极性高涨，2010年南京市村委会换届选举，民主直选面100%，“海选”比率80%以上。

最大限度促进了社会和谐。努力解决民生难题。充分利用人民信访、市长信箱、网络在线、市民论坛和民意调查等形式，开展驻点调研、“联系市民、服务百姓”、“四解四促”、“百企走访”、“牵手行动”等活动，广泛收集社情民意、督促民生难题解决。围绕群众关心的食住行等民生难题，率先在全国同类城市中实现养老、医疗保险制度的全覆盖，率先在全国全面实施将1983年以来52万被征地农民纳入城市社会保障政策，率先在全国实施“幼儿助学券”制度，率先在全国建立最低生活保障等18项社会保障标准的联动调整机制，率先在全国建立投资项目就业评估制度，实施老人和残疾人免费乘车等政策。健全矛盾纠纷化解体系。2004年开始，健全和完善矛盾纠纷“大排查、大调解”机制，构建全领域覆盖、全过程跟踪、多方力量参与的“大调解”工作网络，推广“7+1”社会矛盾调解工作法。《有请当事人》人民调解委员会与地方调解组织联动联调，开创全国城市电视台和省内电视调解节目先河。“12345”服务热线及时解决了群众的大批民生难题和矛盾。组建市10个矛盾纠纷专项协调小组，积极推进大调解中心实体化运作，在街镇建立“为民服务信访代理中心”、居村设立代理点，大型小区设立综治调解“社区服务站”，社会矛盾纠纷调处成功率连续四年位居全省第一。endprint

最大限度激发了社会活力。全面调动市和区县（园区）两个方面的积极性。通过两轮综合改革，解决好政府宏观统筹与微观放权都不够到位的突出问题，做强经济主体、做活基层一线、做大发展空间、做优管理体系。进一步厘清市与区县的关系，实现决策、执行、监督的科学分置和有机统一。市里把工作重点放在决策、监督上，区县把工作重点放在执行上，把宏观管理权留在市里，把具体管理权限下放给区县，切实激发区县（园区）发展活力，切实发挥好区县（园区）干部群众的积极性、主动性和创造性，促进区县（园区）大发展。基层社会服务管理创新活跃。建邺区加快“宜居幸福圈”建设，在全市率先调整、取消街道经济管理职能，增强街道公共服务和社会管理能力，沙洲街道打造“乐立方民生服务幸福圈”，构建多元化、立体式、全方位、零距离服务体系。栖霞区仙林街道“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”的网格化服务管理模式将街道、社区工作人员下沉到最基层，调动了区域内包括机关、企事业单位、居民等各类主体参与社会服务管理的积极性。鼓楼区大力推进公共服务外包，建立市场化运作、契约化管理、企业化经营和多元化评价等公共服务外包运行机制。玄武区锁金村街道开展“五个中心”建设，增强了街道社区基层的公共服务能力。社会力量已成为社会治理重要组成部分。近年来社会组织获得较快加大发展，在组织总量、组织备案注册比例、组织年增长率等方面，高居全国副省级城市首位。志愿服务也得到较大发展，目前南京已有注册志愿者128万人，志愿服务团队近万个。成立南京市志愿者协会和南京市城市治理志愿者协会，创办南京市志愿服务网，专门颁布《南京市志愿服务条例》，2013年的亚青会，已经充分展示了南京市志愿者的风采。

总之，建设现代社会治理体系是一项新任务，也是一项重大民生工程，南京市立足于东部地区特大型城市的发展特点，在率先实现基本现代化的历史进程中，积极探索，大胆创新，初步形成了一些实践经验，这对进一步推进其他地区的实践探索具有一定启示意义。同时，现代社会治理体系建设也是一个长期渐进的过程，在此过程中，需要边实践边总结，有些初步经验还需要再放到实践中去进一步检验，有些经验在一个地方有效，在别的地方还不一定有效或者效果可能会打折扣，这就需要我们在中央精神指引下，大胆探索，积极创新，相互借鉴，不断开创社会治理体系理论与实践工作的新局面。

（许益军：南京市社会科学院社会发展研究所研究员，博士；李义波：南京市社会科学院社会发展研究所副教授、博士）

责任编辑：黄 杰endprint