政府购买公共服务的问题与对策研究

胡金强

政府购买服务，尤其是向社会组织购买服务，是西方社会治理、公共服务的有效手段。在我国，1995年最先在上海试点，而后全国各省市都不同程度的进行着实践。淄博市也已经过多年试点，试点中遇到了很多问题和困境，为了推进实践，提出具有具体可操作性的意见建议很有必要。

一、淄博政府购买公共服务存在的主要问题

（一）缺乏相应的法律法规制度保障。政府购买服务，涉及使用公共财政问题，做到有法可依、有政策依据是首要问题。尽管《中华人民共和国政府采购法》中规定了包括服务在内的采购范围，但对于服务的理解，却只限于政府自身运作需要的服务。2010年发布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中明确指出“政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务以及维修和维护服务等”。在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务、教育、公共卫生、社会福利等公共服务未纳入其中。在我国总体上缺乏政府购买公共服务制度化建设情况下，淄博市作为国务院设置的较大城市，具有地方立法权，有必要也有条件作出相应的地方制度创新，完善地方政府采购法律法规及相应财政制度体系。十八届三中全会明确指出，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”三中全会之后，山东省在2013年11月14日印发了《政府向社会组织购买服务办法》，同时配发《政府向社会力量购买服务的指导目录》，包含有购买服务的6类、57款、

316个具体项目。这为淄博市在公共服务购买领域的制度创新提供了制度依据，淄博可以以此为基础，进行地方性法规创新。

（二）政府购买资金未纳入统一的预算科目，不利于审计与监管。在淄博，政府购买的资金除来自于专项资金、预算资金外，福利彩票公益金与行政性事业收费等也是政府购买资金的重要来源。从调研看，市绿化市容、市水务局海洋局、市民政局、市司法局社区矫正工作办公室、团市委社区青少年事务办公室、张店区政府等市委市政府职能部门与区县政府，尽管已经开展了政府购买活动、有些部门政府购买的资金甚至已占单位预算较高的比例、但政府购买资金并未在该单位预算中单列。

（三）购买过程缺乏中介机构，信息沟通不通畅。由于信息渠道的有限，社会组织对包括政府购买的相关信息与资源往往了解不多，对此，淄博一些区县已经有了一些探索。淄川区考虑建立一个政府购买服务的统一平台，承接这些服务的组织申请，通过信息平台使政府的资源向社会组织开放，同时也让社会组织的运作向政府开放。张店区社会组织联合会作为联系社会组织与政府的枢纽，发挥信息沟通的重要功能。淄博市临淄区公益组织项目合作促进会也是一个中介性社会组织，除了负责项目推荐会，工业园托管等事务，还分享政府购买服务的信息，拓展购买服务的渠道和方式。

（四）购买过程不够规范，评估环节多被忽视。政府购买公共服务过程的不规范，主要表现为购买合同不规范、购买方式选择的标准不清、评估环节不完善。政府购买公共服务的合同较为简单、不够规范，有些甚至没有合同。在签订合同时，社会组织往往处于弱势的一方，没有强调社会组织的权益条款。政府购买方式的选择，往往直接委托下属的事业单位或者国有企业，公开的竞争性购买少，这不仅造成事业单位、国有企业、社会组织之间缺乏公平，而且在事业单位内部，国有企业内部，社会组织内部也不公正。显然，评估作为购买过程的重要环节，并没有得到应有的重视，这一点对于定向购买的公共服务而言特别突出。

二、完善淄博政府购买公共服务的对策建议

（一）制定购买公共服务的地方政府规章。在《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》尚无修改并对公共服务作出专门规定之前，出台指导政府购买公共服务的地方政府规章，避免实践的随意性，有其现实意义。事实上，十八届三中全会之后，不少地方根据该地政府购买公共服务的发展制定相关的地方性规范文件，截止2014年4月2日，已有广东、上海、江苏、山东、云南、安徽、新疆、河北、吉林、广西、湖北11个省市自治区出台了政府购买服务有关实施意见。综观上述11个省市自治区的实施意见，除明确政府购买服务目标任务、指导思想外，均涉及谁来买、向谁买、买什么、怎么买、买得值五大方面问题，并紧紧围绕《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，作出更为明确、具体的操作部署。其中，有9个通过制定购买服务指导性目录明确服务种类、性质和内容，解决“买什么”的问题。调研得知，指导目录的制定工作多由各地财政部门完成。并且，河北、湖北、吉林、山东等地以实施意见附件的形式公布指导目录；广东、上海、江苏、湖北、河北、吉林等地则按年度或批次公布指导目录。淄博市张店区、临淄区、淄川区政府也出台了的一些文件推进了政府购买公共服务，这为淄博市制定地方政府规章积累了丰富的实践经验。所以，在淄博，有必要制定《淄博市政府购买公共服务管理办法》其内容包括总则、购买主体与购买方式、购买流程、部门职责等。

（二）加大财政支持力度，按比例逐年增加投入。淄博市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》明确提出“完善政府购买公共服务机制，在财政资金专项经费中逐步扩大购买公共服务的比例”。市委办公厅、市政府办公厅《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，再次强调，“对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制，政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。政府应该加大财政投入，推动政府购买公共服务活动，利用新增财力加大对基本公共服务的购买力度，并按照一定的比例逐年增加。特别重要的是，财政局有必要将各个预算单位购买公共服务预算资金单列，有利于监管与审计。实际上，淄博已开始在、居家养老、会计服务、城市维护服务等领域，试行政府购买服务的预算管理，为制定政府购买服务的预算管理办法奠定了基础。建立稳定的政府购买资金制度，对于社会组织等购买主体的培育，政府公共服务供给水平的提升都十分有利。

（三）成立政府购买公共服务办公室。理论上，政府购买公共服务是政府采购的一部分，但实践中公共服务的购买不同于《中华人民共和国政府采购法》对于服务购买的相关规定，张店区的调研显示，由于各区经济社会发展水平不尽相同，政府购买不宜采取条条的形式，而是应该以块块的形式进行。基于上述的考虑，从制度设计与规范的角度，建议在市与区县层面设立协调性的统一的政府购买公共服务平台，即政府购买公共服务办公室。政府购买公共服务办公室是与政府采购管理办公室平行的机构，两者都隶属于政府采购管理委员会。政府购买公共服务办公室的建立很大程度是为政府购买公共服务提供信息平台，实际上，淄博市财政局已经在建设政府购买服务公共管理平台，在确保购买服务的信息共享等制度化建设上迈出了步伐。

（四）制定购买公共服务流程，建立与健全项目评估指标体系，尝试第三方评估。购买公共服务流程的建立与完善直接关系到公共服务的提供效果，是规范政府购买行为的首要任务。一般而言，在统筹考虑全市公共资源的基础上，各预算单位提出年度购买公共服务的具体项目，并编制相应的预算，由市财政局审定，报市政府审批同意后列为年度政府购买公共服务项目，政府购买公共服务的流程可以简单概括：编制年度计划、报请政府审议确定购买项目、编制预算草案、组织实施购买、进行绩效评估与财务审计。endprint