寻租理论视角下的高等院校内部控制架构探讨

胡娟华 唐子然

(湖南省教育科学研究院，湖南长沙 410000)

高等院校内部控制的运行过程是保证高等院校教学、科研、服务社会三大活动的有效进行，保证知识资产、物质资产、金融资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证内控信息的真实、合法、完整。寻租理论认为职务行为主体的业务活动中自由选择、裁量以及职权、特权、垄断和优惠地位 “……是人们会竞相寻租，或者说进行各种疏通活动，以争取收入，而且在竞相寻租的条件下，每个人都认为花费与他能取得利润或税收的期望值的费用去取得租金是值得的。”[1]因此，从寻租理论视角研究信息不对称状态下行为主体决策的控制问题以及公共权力对场域的过多干预和扭曲问题，是架构高等院校内部控制机制的重要路径。

一、内部控制理论研究与实践

内控活动最早见诸古埃及的银库记录官和国库监督官、古罗马的“双人记账制”的财务支出检查和复核制度。[2]十八世纪工业革命后，尤其是两权分离之后，内部控制逐渐发展和完善起来。1934年美国《证券交易法》首次定义了“内部会计控制”[3]，1949年美国注册会计师协会(AICPA)在一份特别报告中进一步将内部控制划分为内部会计控制和业务控制两个方面[4]。此后，美国会计学会、注册会计师协会、财务执行官协会组成的资助组织委员会COSO报告、INTOSAI内部控制准则、加拿大COCO报告和巴塞尔的FICSBO相继成为现代企业内部控制模式。美国COSO1992年发布的《内部控制——整体框架》认为，内部控制是由企业董事会、管理层以及其他员工为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循等三个目标而提供合理保障的过程，强调不同层级人员在内部控制中都扮演着一定角色，负有一定责任[5]。2004年发布的《企业风险管理——总体框架》报告提出内部控制的总体框架由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个相互联系的要素组成[6]。最高审计机关国际组织(简称INTOSAI)的内部控制准则委员会，将其涵盖的范围扩展到政府机关所有的管理活动，不仅仅限于财务管理方面，而是涵盖了更为广泛的管理控制概念，包含管理的态度、方法、程序以及其他足以确保达到评量的措施。INTOSAI则认为有效的内部控制必须适当;必须持续稳定、谨慎地遵守原初分权的规定;必须效益大于成本，并将内控准则分为有关物质文化控制环境的一般准则和达成控制目标的方法或程序的详细准则，注重从客体的经济后果评价内控制度效益[7]。加拿大注册会计师公会所属的控制基准委员会(简称COCO)1995年发布的《控制指导纲要》认为，内部控制是指为支援组织成员达成营运的效果与效率，内部与外部报告的可信赖程度，遵循相关法规以及内部政策办法等目标，而由组织资源、系统、过程、文化、结构与作业等元素组成，重点是从目的、承诺、能力、监督与学习四个方面提出了20项控制基准[8]。此模式深入主体内部的细分要素提升内控制度执行力，更具动态性和管理阶层导向。巴塞尔委员于1998年9月发布《银行组织内部控制系统框架》(简称FICSBO)。将内部控制定义为“由董事会、高级管理人员以及其他人员实施的一个过程，其目的是为了实现经营的效果与效率、会计与管理信息的可靠、完整与及时以及经营活动符合现行法律、法规的要求”，并从内控结构上阐述了董事会、管理层及组织中的所有层级人员参与内控及其对规则的影响过程，针对内部控制的操作性目标、信息性目标和合规性目标提出相应的控制原则。巴塞尔委员会侧重内控环境方面，更加突出了职责分离的重要性，强调管理层的风险识别和评估、信息的传递和处理;除增加管理者对内控的监督、检查、评议活动之外，还把纠正缺陷这种被COSO认为并非内控的活动也归纳为内控过程[9]。

从上世纪九十年代开始我国加大了对企业内部控制的推动，先后出台了多部法律、法规。1997年施行的《独立审计准则》指出，内部控制是企业为了保证业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序，由环境、会计系统和控制程序构成。该准则以内控目标为导向，注重客体后果[10]。中国证监会 2001年发布的《证券公司内部控制指引》将内部控制区分为内部控制机制和内部控制制度两个方面。内部控制机制是指公司的内部组织结构及其相互之间的运行制约关系;内部控制制度是指公司为防范金融风险，保护资产的安全与完整，促进各项经营活动的有效实施而制定的各种业务操作程序、管理方法与控制措施的总称[11]。2008年5月财政部等五部委联合颁布的《企业内部控制规范－基本规范》[12]第三条称本规范所指内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。此规范回归了内控制度的主体，强调了主客体的协同性。

二、寻租理论及其在内部控制中的运用

寻租理论最先出自美国经济学家克鲁格《寻租社会的政治经济学》(1974)一文[13]。而另一位美国经济学家塔洛克早在《关于税，垄断和偷窃的福利成本》(1967)一文中就详细探讨和分析了寻租成本与收益，寻租的政治市场，有效寻租、护租、创租和抽租以及减少寻租的措施，指出“大量的寻租族们为寻求租金不进行正常的生产经营活动，造成了整个社会经济效率的低下。寻租并不创造额外的经济资源，仅仅是改变了原有生产要素的所有权关系，而且寻租具有成本低、预期效率高等特征”[14]。另 一 位 寻 租 理 论 创 立 者 布 坎 南(Buchanan)认为这里的“租”不是一般经济学原理中所指的地租，而是指由于不同体制、权利和组织设置而获得的额外收益，或因政策干预和行政管制而形成的非生产性利润，指出“寻租是追求满足私利的个人使价值最大化，造成了社会浪费而不是社会剩余”。[15]在有关寻租的文献中，其定义是多样的。埃克兰德等人把寻租描述成凭借政府批准的垄断权来取得收益的行为[16]，图洛克等人将寻租定义为获得垄断或取得政府其他庇护而从事的活动[17]。

寻租理论用于会计内部控制中，源于西方经济学家普遍认为，寻租行为扭曲了社会资源的配置，引起财富的非生产性转移，导致组织的经济资源租值的耗散，降低了经济的运行效率和社会福利水平，损害其他利益相关者的利益。斯蒂芬·A·泽弗(Stephen A Zeff)在其一篇著名论文中分析会计内部控制经济后果时指出“会计报告对企业、政府、工会、投资人、债权人决策行为的影响”[18]，认为会计活动可以造成财富的非生产性转移以及会计事实上根本难以做到中立，通过影响会计准则的制定或会计政策的选择就能将财富进行不当转移，此时就会有人受损有人受益，这种会计行为正好体现了会计经济后果观和寻租理论的结合。还有西方学者认为公司管理当局的会计准则游说、疏通、找靠山行为是受某项会计政策改变的暗示，管理当局的报酬、信息的生产成本、政府管制、税收以及政治成本等都是影响管理者做出游说、疏通会计准则决策的因素，指出“会计准则游说行为”实质上就是会计准则制定中的寻租行为。司可脱(William R Scott)认为会计寻租是在真实业绩一定的前提下，采用不同会计政策的上市公司可以披露出不同的经营业绩，进而影响证券价格，影响到公司市值[19]。也就是说，在信息不对称的条件下，通过改变会计的确认和计量方法，就可以改变会计信息，进而改变利益相关者的决策结果。会计控制制度的这种非生产性的不公平财富转移功能和间接的资源配置效力与寻租的思想不谋而合。

干预和控制创造了租金，“寻租”现象无法避免。内部控制作为高等院校的重要管理措施，就是基于交易成本控制，其依据离不开租值。在目前高等院校的层级制组织结构中，资源使用机制的分散使用、条块管理、分层处置等特征决定了资源的采购、配置、乃至核算本身都必须分散进行。同时信息流递减传递原理指出，信息处理过程的层次越多，信息所含“噪音”越多，信息失真的可能性就越大，从而信息的效用越低。[20]以接收和处理信息为基础的内部控制，其运行特点具有直接的经济社会后果性，即不同的内部控制制度往往会产生不同的影响，同时，内控制度是管理当局通过行政程序制定的，相关者难以参与，在这个制度变迁过程中，高等院校管理阶层只要施加有利于自己的影响就能够获取社会经济资源配置过程中的“公共租金”，管理阶层各主体也可以利用规则本身的漏洞，以谋求上级主管部门对特殊政策的特许，这个行为本质上是对管制机构的寻租、对规则制定过程的“游说”与对规则利用的自我“辩护”。

寻租越多，就需要设置越多内部控制措施。寻租视角除了涵盖会计内部控制的目标之外，还扩大了整体的框架范围，是站在高等院校战略发展的层次上去分析问题，并且细化地解决高等院校全面目标管理在各个流程中的诸多弊端，在高等院校内部控制涉及的各个方面都能发挥更大作用。正基于此，传统的内部控制查错防弊、提高业务效率的控制系统必须相应做出调整，实现自我行为的优化，所以从寻租视角研究高等院校的内部控制理论，构建高等院校科学的、民主的内部控制框架体系，不仅对促进高等院校内部控制的优化，使我国高等院校真正实现科学的、健康的、持续的发展有着十分重要的理论意义，更具有非常现实的实践价值。

三、寻租理论视角下高等院校内部控制现状分析

近年来，高等院校的债务和财务危机时有发生，高等院校的贪污受贿案件更是不断引起人们的热议，深入分析高等院校内控规则选择、变更、运行、监测、评价等节点寻租行为方式，有助于高等院校管理部门察觉、评估寻租行为，有效规避履行职能过程中的交易风险，保全资产并且为高等院校创造更高效率的内控运行机制。

1、对内控制度的制定施加影响

内控制度的制定本身就是个管理决策的过程。内控制度制定是指在可选择域内，根据高等院校职能管理的目标，对可供选择的内控原则、方法、程序进行定量、定性的比较分析，也就是说，既定的内控制度都是选择的结果。通过影响内控制度制定的寻租集中体现在参与权力和自由裁量上。围绕内控制度制定的权力分配及规则选择，内控制度相关者常常通过各种看似公正的谋略、方式方法，游说、诱导或干预内控制度的制定过程朝着有利于自身利益的方向发展。在既定内控制度制定的权力结构下，寻租者所可能寻求的，则是具体某项内控制度中有利于自己的规则。内控制度运行过程中，作为“经济人”的相关者则通过具体内控制度的解释、变更、适用性选择，最大限度地降低或减缓内控制度可能对自身带来的负面影响。也就是说，管理阶层、尤其是领导等相关者会利用内控制度这种“契约”不完全性以及未来环境不确定性的特征，利用在处理程序和方式上的剩余控制权，斟酌选用规则、方法以达到寻租目的。

在一些高校基建项目中，往往投标人、中介机构、腐败官员相互勾结，串通设置招投标准入资质、量身定制条件、操纵招投标底，形成严密的腐败利益链。“有时看似有十几家企业参与投标，实际上只有一家在幕后操纵。”[21]正在监狱服刑的南昌大学原基建干部X某说，围标一旦成功，利润高达工程额的20%，他们就可以再将工程转让或转包，从中牟利。这个例子很好地表达了内控制度相关者为寻租而所做的努力以及两者间的关系。然而，在我国高等院校内部控制制度制定过程中，大多数被管理对象很难参与其中，对内部控制制度的制定近乎麻木、维持着事不关己的态度。

2、利用内控制度的时滞空间

内控制度的时滞空间绩效和成本是影响寻租人利益的最主要因素，也是整个反映“再分配”情况的最核心指标。在“权力”和“责任”上，内控制度的原则是权责一致，而事实上制度环境与实际环境并不一致，通常情况下主要责任和权力可能并不相称，也就是说“责任和权力”的授予和绩效的确认有时滞，这种方式是为了更方便工作的展开，促进相关业务的实现。这就给操纵造假寻租提供了可利用的弹性空间，摆脱了以绩效目标为控制得以实质进行的模型化评价，前后的时滞空间也给寻租者提供了便利。如浙江大学环境与资源学院的常务副院长陈X利用苕溪项目总负责人的身份，将关联公司列为课题外协单位，再通过授意关联公司开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等手段，将1022.6646万元专项科研经费套取或者变现非法占为己有。他在辩护中就声称，苕溪项目的实际操作周期比预想的时间要长，至少需要5年的时间。但根据财政部的相关规定，课题实施期限到期做结题验收后，未用完的科研经费要退回国家。考虑到课题后期工作主要有示范工程重整修复、运行维护以及产业化推广等重要工作，仍需要大量资金支持，从而保证科研成果得到有效的保护，为将来产业化经营以及“十二五”课题的申报和运行打下良好的基础，因而“课题组只能通过变通的方式，将部分将来需要用的资金转移出来，目的仍然是为将来课题的深入开展维护做更好的服务”[22]。这样就产生了许多无法量化的事实和质量信息不能得到及时的财务反映，虽不直接影响报表上的数据，但是所包含的实质内容却为寻租者提供了寻租机会。

3、利用内控制度的弹性空间

近年来，高校自主招生、补录及调换专业三个环节已成为腐败的重灾区。中国人民大学招生就业处原处长蔡X因利用自主招生、提前录取等机会收受贿赂，涉嫌违法违纪接受调查，教育学院执行院长胡X也被免职协助调查[23]。2010年，吉林省教育厅原副厅长、省政府教育督导团总督学于X在学生择校、考试录取、调换专业方面为他人谋取利益，多次非法收受或索取他人财物共计953万元，法院最终判处其无期徒刑;2012年，辽宁省招办两名干部因涉嫌收受巨额贿赂，被有关部门带走调查。高校试点自主招生初衷是为了提高高校的招生自主权，拿出一定比例的招生名额，高校自行组织考试，通过选拔让少数考分不够但某一方面拔尖的专才能够进入高校深造。教育部要求部属高校自主招生的比例不超过5%。2006年，教育部规定“考生人数较多且生源质量好的高校可以有所扩大，各校应将其作为‘预留计划’的一部分单独公布，并报教育部高校学生司备案”。2012年，教育部对自主招生候选人数量设置了上限——规定“原则上控制在自主招生录取计划数的120%，最高不超过200%”，弹性空间其实很大。比如，高校在向各省分配招生指标之前会预留1%的名额用作机动指标、对特长生的界定、“获奖”的确认，甚至公示项目也只包括7项，考号、姓名、性别、科类等信息公众根本无从监督，而最关键的学业成绩、笔试、面试评价等，反而不在公示之列，寻租的空间由此滋生。显然，没有权威规定的支撑，没有规定的弹性空间，院校招生部门各岗位主体的道德水平不会下降，相关者遭受损失的可能性就小，这就是权威的、额外的弹性空间引发的寻租风险。在这个过程中，院校招生部门各岗位主体追求利润最大化的本性和行为没变，只不过弹性空间大小改变了它们的边际成本，刺激招生规模和寻租风险的相应变化。虽然弹性空间的存在有合理性，但其前提是每一个“自由裁量”应是正义、公平、合理和合法的，自主性决定了它更易被滥用，且不易被识破。高等院校可以没有机会主义行为，也可以不存在事后的选择问题。但只要有权威的弹性空间降低岗位主体的边际成本，就难免会引发“寻租风险”，匈牙利经济学家科尔纳“父爱主义”论断，就是对制度弹性空间“寻租风险”的最好注释。

4、利用内部控制制度变更

众所周知，内部控制的目标是为了教学科研的效果和效率、资产的安全和完整、国家法律法规的遵循、会计与管理信息的真实完整和有用。内控制度变更多是指高等院校治理结构和会计信息披露与使用的政策、规则、程序、监督、评价发生了更改。内控规则和程序变更即管理过程中同类事项或交易由一种模式改用另一种模式。这是内控制度发展过程中的一个选择环节，更是内控制度选择的实现形式，强制性内控制度变更是政府和上级部门选择的结果，而自愿性内控制度变更则是高等院校管理阶层及岗位主体自主选择的结果。

制度从竞争的市场转向直接的行政规定，寻租活动就不可避免。不仅体现在相关者对于内控准则制定权的游说，而且为相关者进行内控政策变更寻租提供了可能。由于我国的市场经济还远非尤金·法玛(Eugene Fama)“有效市场假说”所述，市场经济的基础设施还不完备，市场参与者还不能有效地识别内控制度变更中所有信息的实质，发现政策、规则、程序、监督、评价变动中隐含的未来风险变动，以及对高等院校未来预期和社会评价做出估计。我国高等院校现行体制和社会经济环境为高等院校自主性内控制度变更行为实现利己经济后果更是提供了较大的空间和自由，而且其可以冠冕堂皇地寻租达到其预期目的。除上市公司外，高等院校内控信息披露大多只是满足监管层强制性法规的最低要求，自愿性信息披露现象很少见，导致管理层与相关者间普遍存在信息不对称，利用内幕信息寻租现象大量存在。

5、利用有管理的预算编制

预算编制是指高等院校对各项经济活动进行预期并控制的管理行为及其制度安排，它是内部控制的重要方法。有管理的预算编制，有的称预算操纵，它是指院校管理者在公认的预算制度允许范围内，通过预算政策调整、有意识地选择预算政策甚至操纵预算信息对高等院校预算进行数字处理、控制应计项目等，使其管理者获得一些不正当利益或达到不良的目的，从而使预算达到最佳化的行为，是预算政策经济后果的一种体现。这里所言的不正当利益、最佳化预算其实就是寻租行为的表现。

我国的经济社会环境和发达国家有很大的差距，市场经济基础、科层管理结构、人治法治双轨运行，因而预算操纵呈现一定的特殊性。从高等院校治理结构上来看，“大收大支”的财务管理体制，造成教学科研产权关系不明，权责不清，尤其在这样一个主体以从事知识型职业为主的院校环境中，与经营性企业相比，财务效益更多的是体现在课题选择、经费筹措、分配政策、科研资讯、服务创新等，而不仅仅是预算的资源配置功能，从而预算信息提供方极易将其寻租动机转化为寻租行为，造成项目控制目标和预算的脱节现象。实践中，高等院校的预算操纵大多发生在基建、招生、学术研究等存在大量不确定因素的预算项目中，利用规则漏洞进行操纵，一般以粉饰信息、虚假内容以及定员定额、科研成本参数的可选择性为前提，表面上在教学科研规章制度、会计法规和准则的范围内，实则表现为对需要估计的项目内容进行调整，如通过内容修订、课题拓展、员额、投资额成本化、费用内外价差、成本分摊及关联交易等来达到修正教学科研预算输送利益的目的;利用合作研发以实现转移或套取预算经费，利用变更课题、虚拟项目或操纵项目评估，以及利用时空差和政策变更甚至巧立名目“年底突击花钱”式的跨界跨期平衡也都是高等院校管理层常用的有管理预算方式。

可以看出，其实不管是哪一种方式，归根结底都可以说是内部控制制度的选择、变更的弹性、空间问题，只是各种方式有所侧重。

四、完善内部控制架构的对策建议

图1 寻租视角下内控系统的构成框架图

寻租视角下的内控制度(图1)和其他利益相关方的整体目标应该是提升制度相关者价值。相关者价值是指制度效益与成本之比。要提高相关者价值，我们需要在保持成本不变的情况下提升一项或多项制度绩效，或者在保持绩效的情况下降低成本。无法提升相关者价值就意味着内控系统失去了自控功能。各层级机构部门的管理者也需要认同这种价值目标，这对内控制度至关重要，因为协同价值与以往做法有本质区别。虽然内控制度从未反对改善制度绩效，但它们的核心目标是增加内控范围和保持管理层效益。尽管各个组织都提出了高尚的使命宣言，但真正能提升制度相关者价值的工作还停留在喊口号阶段。几十年来，传统的内控方式和评价体系从未发生重大变化，这造成问题积重难返，导致内控系统的控制质量极不稳定，内控成本不受控制地攀升。现在面对沉重的成本控制压力，各层级机构部门都在去重化轻，这最终促使他们转向以提升制度相关者价值为基础的评价模式，内控制度未来要支持面临不同风险的多重评价模式，并且这种情况将持续较长一段时间，因为系统转型是曲折和缓慢的。在这种环境下，为了超越传统的降低成本方式，应对新的评价模式，内控体系需要新的战略。如果内控体系能改善相关者价值，他们就能保持或提升效率、声誉，如果他们能在保持高标准控制的同时提高效率，他们就能在合作中占据强势地位，因为寻租视角下的内控体系中，那些提高相关者价值的内控制度将具备最强的吸引力。如果组织无法提高相关者收益，他们将面对越来越大的压力，不管他们现在的定力有多强、制度有多严，同样，纪检部门如果不能快速地接受并支持协同价值，完善自控功能，他们的相关者就将被那些投机人挖去。

当前，我国高等院校经过数年的大扩招后，积累了许多矛盾，改革正处于关键时期，一定的调控和干预难以避免。高等院校法治与人治的双轨运行还将长期存在，改革路径的选择、权益边界的界定都存在诸多不确定性，教科体制、招生方式的弊端、决策机制的不完备、数据分析处理、谨慎性原则和重要性原则的滥用，内控规范体系中存在着寻租的空间，这些也从某种程度上给予了内控相关者寻租长期存在的可能。同时，内部控制架构是一个系统的过程，信息的传递和内控机制的实质决定了内部控制架构必将伴随高等院校的发展与改革而存在，它对高等院校的发展改革造成了一定的负面影响，但却难以从根本上消除，因而要对寻租行为进行必要的、有效的控制。

解决任何问题的第一步都不外乎于定义一个适当的目标和架构路径。缺乏定义清晰的目标，或是追求错误的目标，导致以往内控制度的努力付诸东流。如果定义的目标过于狭隘，例如扩大内控制度覆盖、控制成本或提升效益，则会令制度偏离轨道。扩大低效率的内控制度覆盖，或牺牲效率换来成本的降低都达不到内控的目的。如今提升内控绩效与相关者的利益产生抵触，因为绩效的提升依靠的是内控制度面的扩大，而非制度机制的改善。由此，架构内控制度机制可从以下两方面入手。

1、完善治理结构，架构去重化轻的内控基础

治理结构和实现机制是高等院校最重要的内控环境因素之一。在很大程度上，不仅影响着高等院校内控制度的选择，还会影响内控工作的运行、内控信息的收集、传递。当前，我国高等院校的治理结构是“两大系统”，即党委会、校委会，成员组成主要来自内部人员。这样就极易造成团体偏好，选择性失明，工会、教授会等社团组织的监督作用难以发挥，政府部门的行政干预有时候也使治理作用大打折扣。现代组织治理，强调多主体性参与，共管共治，内控基础的核心是通过特定的治理结构和程序，在利益相关者之间形成合作共赢、互相制衡的机制。

首先，完善的高等院校治理结构，既要有体现党和政府的领导，也需要体现教职员工和学生及其家长利益，还需要体现社会各界和人民群众的关切。既要少数服从多数，又要保护少数，同时兼顾多数人和少数人的利益。实现所有权和管理权分离，必须拓展民主治理的深度和广度，没有广泛、包容、真实的参与的治理结构是不完整的。因此，一是要明晰政府主管部门与高等院校、高等院校内各管理层级间各岗位间的权责边界及自主权幅度。高等院校寻租泛滥、腐败横行现象的出现，与权责边界的界定方式和权责实现方式有直接关系。布坎南认为:“寻租活动的原因在于制度规则，而不在寻租者个人本身。当制度从有秩序的自由市场转向直接政治分配的混乱状态时，寻租就作为一种主要的社会现象出现”[15]。由此可见，明晰而稳定的内控规则不仅有助于促进岗位主体之间形成对预期利益格局的认同，而且通过制度渠道进行的权利和利益分配将使相关岗位主体享有租金价值的同等份额。这样，岗位个体的私人寻租成本，将带来制度所有相关者的外部经济，由此造成的集体行动中的“搭便车”倾向将严重削弱个体从事寻租活动的动力基础。这里所说的权责实现方式不仅包括一套良好而完备的规则，而且还应包括使规则得到普遍遵守的、体现着分工、制约精神的内控结构形式，以及内部的组织纪律约束和社会舆论的监督。只有当各级管理部门及领导的权力被具有更高权威的真实制度所分割、约束，才能最好地保护各相关方的地位和影响力;只有在一个民主的协同共治的环境里，才能真正有效地增进相关者福利，根本性地抑制寻租活动。二是优化校委(董)会构成，限制成员任期。通过增设相对稳定数量的具有较高专业知识、实践经验丰富、独立判断能力强的独立成员，组成包括所有权代表、外部社团组织代表、院校内部教职工代表、学生代表等利益相关者的治理机构，解决高校所有者、利益相关者与管理层的沟通问题，改单向对下的内控为网络化内控。这样不仅能够确保校委(董)会及时准确共享真实的信息、不断产生新鲜的观点，还能够不断为校委(董)会补充优质资源和杰出成员，防止院校管理阶层及领导者的权力逐渐达到支配性地位，可能会给校委(董)会和院校带来寻租风险。

其次，有效的高等院校内控基础，既要明确不同岗位主体的职能，也要厘定岗位主体的职能关联秩序，还要有不同岗位主体之间权益分配和制衡关系的制度安排。既要发挥岗位主体的自主性，又要限定权力边界，同时兼顾岗位主体权责一致。当前，高等院校一直丑闻不断，显然与院校管理体系和权力机制有关。高度行政化的大学体系面临“单一主体、多重职能”的窘境。一方面，行政取代教学研究和学术成为获得招生、评职称、揽课题、拿科研经费的绝对优先控制权，享有上级行政主管部门为自己不负责任的科研项目和经费兜底和买单的便利。另一方面，各层级岗位都不同程度承担着教学科研、行政管理和服务社会等多重职能，一个岗位主体承担过多的职能，如人大招生处长蔡X，要承担搜寻、录取、分配等责任;又如教授陈X，要承担教学、科研、实验，还要负责研发项目管理、后期运转等，授权较大且集中，监督缺失，极易为寻租提供方便。因此，有效的内控基础，一是要使岗位的职能去重化轻，主管部门退出兜底和隐性担保，给管理阶层各岗位主体更清晰的权责空间，给所有的参与者以更有力的激励和约束，着力由纠错防弊导向转向自主控制、自我优化，建构基于大数据的内控制度基础设施，实现控制环境、内控目标、信息沟通、内控监测、风险评估一一对称的精准控制，提升内部控制系统功能。二是合理匹配剩余控制权与剩余索取权，规范委托代理各方之间的“雇佣和报酬契约”关系[18]，制定长期(跨任期)的岗位主体绩效考核评价标准，减少评价指标间的过多关联及其利益绑定，专注主要控制目标的内容、质量、长期性，避免导致代理方短期行为寻租。另一方面，由于自我约束为主的“自检自评”方式虽然节约了直接成本，方便了管理者，但也给一些相关者寻租留下了空间。可以借鉴企业外部审计制度，通过引入独立的、能对“互谋者”负有连带民事赔偿责任和刑事责任的第三方监督机构，强化内控监测、绩效评估，避免院校各管理阶层委托代理双方联手进行寻租，从而构成精准、持续、高效的内控结构。

2、完善高等院校内控规则，构建后果约束的自控机制

高等院校作为非盈利组织，其内部控制与企业组织在很多方面有着共同的要求，但其运行性质和内容有着根本性的区别。企业组织的价值导向是生存、发展和盈利，最大化股东权益。高等院校是培养人才、服务社会导向的社会文化资本创造型组织，因而高等院校内部控制既不同于财务安全视角的会计内部控制，也不同于管理价值视角的企业内部控制。现代高等院校内部控制的目标应该是协同共控、合作共赢，内控规则的选择应有利于建立各岗位参与主体的公平竞争环境，有利于建立各岗位参与主体的归属感和收益预期，实现纳什均衡[24]。

(1)完善高等院校内控规则的制定机制

内控制度的本质是权益的再分配。长期以来，内控制度都是所有权人导向，把维护所有权人、委托人、管理者的权益增值、安全奉为天条，彰显出内控中所有者的绝对权威和相对人的绝对服从以及其他相关者的被动接受，忽略了合作对共赢的需求，造成合作过程中利益冲突，出现设租、创租、寻租。因此，一是高等院校内部控制应该以协同共治、合作共赢为目标，通过有效的协商和协调机制，广泛吸收有关部委、社团组织和院校领导，以及理论界、实务界和中介机构的知名专家参与，在相互平等的基础上，自觉地协调所有权人、委托人、管理者利益与相对人利益的冲突，形成公共利益最大化基础上的广泛共识，制定出具有普遍认同性、广泛使用性的内控制度，使内控规则、制度包含的弹性空间与利益空间趋向一致，从而减少可寻租空间。二是合理设定内控规则的选择空间及自由裁量权，“由于人的有限性和环境的不确定性，人们之间不可能签订一个可解决所有问题的合同或交易费用之大使代理问题不可能通过合约解决”[25]。由此可见，规范选择空间及自由裁量权不外乎规则的适当超前性，不外乎选择空间的有限性。规则的制定既要适用于当前的业务发展状况，同时要因应未来一段时间可能的业务发展趋势和内控环境、相关法规的变化，使规则能在相对较长的时间内平稳衔接变动、更新，避免出现空隙。既要因应未来的不确定性给管理阶层各部门岗位一定选择余地，又要范防信息屏蔽，缩减内控规则选择空间，使得部门岗位利用内控规则的寻租成无源之水。

(2)完善高等院校内控规则的自控机制

现代组织合作与共赢的前提源于利益共同体，源于资源、信息的共享。长期以来，我国的高等院校管理层级分明，各层级管理者拥有管理本部门、本岗位的直接权利和掌握全面信息的快捷渠道，能直接左右部门的运行和发展。上级部门与领导虽然拥有至高的权力，但是由于信息不对称，传递不畅，在很多情况下很难通过行政手段达到管理的目的。而其他利益相关者，由于缺乏相应的权力保障机制，更缺乏掌握信息的渠道，尽管有些利益相关者水平比较高，也有参与院校方及部门管理的强烈愿望，但是对院校运行的约束力却十分有限。因此，构建内控规则的自控机制，一是依照内控制度评价指标体系构建内控信息公共平台，为广泛参与的绩效评估、监督管理提供数据支撑。要从制度层面上强制完备信息，对内控规则选择、变更、运行的内容、时间、方式、格式等予以详细、具体、明确的公开。在公开的范围上，不仅要公开内控规则变更的理由、内容、时间其及可能的影响，还要公开说明对规则变更的评估方法、决策依据、程序合法性、内容合理性等信息，同时在评价报告中要阐述当前内控规则变更及其对相关者的影响，以便能够系统、集中地揭示本院校、本部门、本科研项目的内控规则信息，增进利益相关者对内部信息的理解和应用，从而克服信息的不对称性，防止管理者利用内控制度选择、变更、运行信息的垄断和不对称损害其他利益相关者的利益来寻租，防止寻租者利用集体不经意间选择性得到的信息，来操纵民众进入卡尔荣格(Carl Jung)所称的“集体无意识”，提高内控制度的强制监管力度，并有效地规避寻租风险。二是采取基于防范寻租的措施，建构可持续的内控评价机制。持续监控是一项复杂的工作，因为院校不仅要考虑管理者职权，也应考虑各职能部门的性质、相关者的位置、所提供服务的属性，以及潜在的财务损失、交易成本等，还要考虑被管理者或相关者在提供服务时，是否侵犯了其他相关者的职权。鉴于巨大组织通常有大量岗位主体，因此在开展内控评价之前，要进行有效的定岗定职、寻租风险评估。为保证被管理方、相关方哪些是可接受的行为，院校应针对被管理者和相关者，专门制定可行的指导准则与工具，弄清楚在涉及第三方合规的问题上，哪些做法是可行的，哪些是不可取的，并针对预防寻租和内控制度制定一个获得各方认可的评估程序，帮助院校的管理者、岗位主体与其他相关者，在权责边界与防范寻租方面做到合规，则院校与管理者、相关者可以减少监测、审计和评估所花费的成本。三是遵循合作与共赢的诉求增强各岗位主体的归属预期，构建基于社会后果的声誉激励机制。长期以来，内部控制都强调通过事前监督和事后惩罚，提高寻租活动的成本，强制性地使寻租者不得不放弃寻租。监督管理不仅仅体现的是制度的惩治后果，更重要的是增加积极履行规则的声誉，管理当局与相关者遵守同样的权责规范可以大幅降低交易成本，帮助被管理者获得认证，对它们的职业道德给予认可有利于它们赢得声誉，同样有助于提高被管理者的循规性。美国著名社会学家兰德尔柯林斯认为，一旦工作中能产生较高的情感能量和团结水平，内控环境就有一种感召力，主体就有高度的情感能量(EE)，并发现工作生活具有强烈的吸引力，“在这样的情形下，个体就无须算计时间与金钱的回报”[26]，我国高等院校贪腐案件、造假丑闻接二连三，关键在于归属感、扬善力度不够。对此，既要限制上级部门或领导的权责边界和职能交叉，让监管力量充分发挥其职能，又要让岗位主体充分行使自主权，不断提升职业能力、担负更大责任，增强部门岗位归属感，提升自身声誉，实现自省、自律的自我控制，达到道德教育、宣传、制度强制所不能达到的特殊功效。更应该建立一套制度，亦即信息经济学所说的声誉信息甄别使用机制，在信息不对称的市场上，促使处于声誉信息劣势的一方能准确地从声誉市场获取声誉信息优势的一方的相关信息，以缓解声誉信息不对称的程度，并因此促成有优良声誉的人才人尽其用，自我缓解和抑制寻租风险的发生。

笔者的探讨是基于寻租视角下的高等院校内控制度的应用层面展开的，没有深入到院校管理阶层的具体层次探讨控制模式和方法论。在当前院校管理的实践中，越来越强调“以人为本”，也越来越注重协商合作，以防范和监督为主的内部控制系统难以适应这一要求，如何转型为既能“引导、促进”又能实现“合作、共赢”的内控结构体系，是民主政治环境下的院校必须解决的现实问题。当今以物联网、即时通信为代表的网络技术高速发展带来了诸多管理模式和控制方式的变革，院校的内部控制也必须适应这种变革，推进内部控制网络化的进程。笔者的研究旨在为处于改革转型中的院校提供一种内部控制的架构方法，帮助管理部门完善内部控制的自控机制并在此基础上指导内控激励的建设。

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