借助信息化建设平台实现执法方式的转变

毕连城　冷冬冬　于万威

文明、规范、平和、理性执法，是法治社会文明进步的评判标准，因此也是检察机关积极追求的执法方式。转变执法方式，不仅仅需要理念上的转变与认同，还需要技术上的支持与保障，即借助电子媒介和信息技术平台，并经一系列的具体规划与设计，把执法者主观上的创新理念，转化为可以通过一系列流程性操作来得以实现的规范化模式，从而确保检察执法活动的高效、有序、规范、便捷，实现由流程繁琐、手续繁杂、内容繁多到流程固化、程序简单、内容精确的转变，提高效率，节约成本，提升管理效能。

一、借助信息技术转变执法方式的必然性

检察机关的执法活动也是一种管理活动，是通过以社会管理者的身份对各种法律关系的正确、综合评价从而引导社会成员自觉遵守各种行为准则来实现对社会的法制管理。因此，在具体的管理活动中，检察机关作为管理主体，可以根据社会情势的发展变化，选择最有利于开展管理活动的方式，以实现管理活动的最大效能。换句话说，随着社会的进步与发展，检察机关有必要也有条件选择最佳的执法方式参与社会管理，即充分利用最先进的技术成果服务于社会管理，从而达到创造更多社会成果的良性循环。

（一）首先是管理思路的改变

现代管理追求的是效能，注重的是人、物、信息与资源的有效配置。随着社会的发展，借助信息化的手段实施管理已是一种必然。因此，检察执法活动也应当有效地把信息技术及管理理念有机地融合在各项检察业务工作中，既要避免简单、保守的封闭的管理理念，一味强调检察工作的特殊性回避执法方式转变的客观需要，又要避免仅把信息技术理解为无纸化办公而机械僵化利用信息技术的错误观念。

（二）其次是管理手段的改变

管理的本质要求是规范，就是将大量的重复性工作，通过合理的设计和规划，简化为可操作的流程性的，减少不必要的重复性劳动。但是，信息化管理只是管理的一种手段，毕竟代替不了人的智力，不可能一劳永逸，还需要在实践中与主观需求相结合不停适应和改变，检察执法方式的转变，就是要利用这种高效的管理手段，将检察业务工作中可概括性的可归纳的部分改由信息技术帮助完成。因此，信息技术是实现执法方式转变的有效载体之一。

二、借助信息技术转变执法方式的可行性

近几年来，随着检察机关信息化建设应用工程的普及推广，信息化技术对检察工作提供的保障成果也越来越多，越来越显著，其与检察业务工作的紧密联系度也愈发得到关注，这为转变执法方式提供了很好的先决条件。此外，现代管理理论的成熟发展，也为以信息技术为依托的检察执法方式的转变，提供了理论基础，帮助检察机关从“组织架构、业务流程、资源配置、公平效率”等层面合理设计适应检察业务工作的管理平台。

（一）权变理论

转变执法方式需要强调管理环境的变化性、管理活动的应变性、管理方法的有效性及权宜应变的科学性。按照权变理论的要求，检察机关应当根据所处的内外部条件，与时俱进，适时调整管理方式和管理方法。如在信息化时代背景下，传统的手工操作模式已远远不能适应检察工作管理的要求，需要以信息化手段、现代网络信息技术全面革新检察管理工作模式；随着国家民主法治进程的稳步推进，公民法治意识和法治观念的普遍增强，检察机关被动与外界沟通的方式也急需改变，发展检察公共关系已成为检察机关对外联络工作新的发展方向。

（二）扁平化结构模式

为推进政府事务综合管理与协调，各级政府把相同及相近的职能整合后统归一个部门行使，实行“宽职能，大部门”的组织结构和体制机制，最大限度地避免出现职能交叉，政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，这就是扁平化结构。检察机关也应当合理分配和整合各类检察职权，例如设立的“大案管”部门，就是很符合现代管理理念的尝试。

（三）决策权、执行权、监督权相互监督制约理论

检察执法方式的转变，就可以利用信息化管理的便利，对相关的检察职能进行相应的分配与风险评估，实现有效的检察权内部监督与制约。

（四）精细化管理和精确管理理论

精细化是一种理念，一种文化。需要做到将复杂的事情简单化；简单的事情流程化；流程化的事情定量化；定量的事情信息化。精确管理是精细化管理的量化与改进。精确管理的精髓可以概括为：一切尽在掌控中。检察机关长期以来的办案模式多依赖于人员的经验和个体素质，对经验的总结也多是定性的分析，缺少精细化的流程管理和精确、合理的量化汇总，即便有所谓的量化指标，也多与实际工作相差较远，缺乏完整的管理理论基础和有效沟通及改进机制。

（五）信息化理论

信息化社会改变了人类的生活环境和生存环境，同时也将改变未来政府的治理模式、理念与方法。随着电子检务工程的逐步实施，使网络化办公、办案变成现实。检察机关根据信息化管理理论，建立体系完整、结构合理、高速快捷、互联互通的电子检务网络系统，建立共建共享的检察检务信息资源库，以网上公文传阅、网上审批、网上案件流转等形式开展网上交互式办公办案，符合检察管理工作的发展方向。

以信息化管理为科学载体，融汇上述5个理念，才能够又好又快地实现转变执法方式的基本目标。

三、转变执法方式的目标和载体

转变执法方式的目标是：“资源共享、智能高效、公开公正、责权明晰”。

所谓的“资源共享”是指打破传统以物质资源为主要关注点的思路，强调重视组织运行中产生的过程资产和智力资源的收集、整理、加工、利用。建立包括物质资源、人力资源和信息资源“三位一体”的管理模式，已期达到全面整合各种生产要素，提高整体效能的目标；“智能高效”主要是指利用计算机自动化、智能化等技术，实现办案等检察工作的海量数据的自动流转，自动分析，逐步实现从传统纸质方式到电子方式的转变，从传统模糊经验型到知识数据型的转变；“公开公正”是指利用网络等多媒体资源的优势，实现对内和对外两方面信息的自动采集、自动发布，不断增加检察工作的透明度，加大检务公开的力度，增强检察活动的公信力，从而进一步促进公正执法。“责权明晰”是指利用现代管理学理论和方法，对现有的业务流程进行梳理并优化重组，明确部门和每一名干警的责权，实现分工明确、责任明晰，绩效一目了然的目标。

为实现上述目标，可依靠信息化手段，以检察长对检察工作管理方式、管理手段的总体思路为核心，建立情报信息平台、政法信息共享平台、网上办案和案件管理平台、诉讼监督平台、执法质量和绩效考核平台、公共关系平台六大平台，转变检察执法方式。

（一）情报信息平台

主要是指以检察办案等工作的数据为核心，即建立各类案件信息库，对自侦案件来说，从大量的已办理案件信息中通过关键字的检索分析等方法抽取共性的东西，以期达到将侦查人员的经验转化成可以分析的数据，达到及时准确评估案件线索、发现作案规律、辅助发现同类案件突破方式的目标；对于刑事和民事案件，通过大量的案例或判例库的建立，以掌握法院某法官对同类案件证据标准的把握尺度及对案件事实的认定标准；以社会信息资源为辅助，即通过连接各单位、各部门信息库，获取其信息资源，为快速突破案件和掌握案件线索提供便捷高效的服务。

（二）政法信息共享平台

主要是指以网上办案为依托，通过与公安、法院、司法等部门的网络连接，建立数据交换接口和平台，实现案件的网上自动流转，能够最大限度的减少数据录入工作量，同时保证案件移送的准确、快速，保证数据的完整性、一致性和可追溯性。

（三）网上办案和案件管理平台

主要是指通过网上办理案件和利用网络进行案件集中统一管理。前期高检院己经明确了其职能定位，这里不再赘述。但有一点略有补充，即还应注重案管中心的“文印中心”职能，所谓“文印中心”职能，是指通过检察人员的分工细化，将案件的文书打字、打印、告知、送达、装订等一系列事务性工作从办案中剥离出来，利用现代计算机技术和设备，实现集中统一打印、统一装订，统一远程提审等，使办案人员能够集中精力办案，达到整合资源，提高效率的目标，特别适合主要办案部门人员紧张的单位。同时，案管中心通过实施“文印中心”的职能，也进一步强化了对案件办理程序上的监控和管理。

（四）诉讼监督平台

以行政执法单位网上处理行政处罚案件为依托，通过检察机关与相关部门的网络连接，建立数据交换接口和平台，实现行政处罚案件的网上流转和信息共享，最终实现以行政执法和刑事司法共享平台（即“两法”衔接平台）和“政法信息共享平台”为核心，按照一定的原则，由计算机自动筛选出重点监控案件；并辅以人工检查，以达到检察机关对诉讼案件进行覆盖面广、监督及时、公正高效的监督效果。

（五）执法质量和绩效考核平台

主要是指以精细化管理和精确管理理论为指导，通过详细、系统地分析工作流程和执法质量的核心要素，利用统计学、管理学等综合学科，明确每一名干警的工作岗位职责，制定更有针对性的考核标准，然后与办案系统等平台连接，建立以自动数据抽取为主，以人工考核为辅的“执法质量和绩效考核平台”，以期达到考核指标科学、目标分解明确、绩效结果公开公正的目标。

（六）公共关系平台

主要是指包括采集信息、监测环境；检务公开、塑造形象；对外联络与业务协调；科学预警，危机管理为一体的综合内容。其本质和核心是整合检察机关现有对外联系部门的职能，如宣传、预防、控申的部分职能，梳理汇总后统一由一个部门负责，借助信息化手段，充分利用互联网，通过搜索引擎、网站、微博、在线举报、在线咨询等多种形式和渠道，建立集成自动检索网络舆情，自动发布公开信息，自动收集情报线索，自动分析研判为一体的平台，经计算机初步筛选后由专业人员详细评判，以实现科学预警，为领导在进行危机处理提供决策依据，扩大案件线索来源渠道，为与广大网民互动、塑造检察机关良好形象提供服务。

四、转变执法方式需要注意的问题

（一）注重顶层设计和整体规划

顶层设计本身是一个系统工程学的概念，强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成检察执法方式的转变，就要遵循理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论。转变执法方式涉及检察工作的方方面面，是一个时间跨度大、实施难度高的任务，同时也是彻底改变原有办案模式，提高检察工作整体效能的系统工程，因此就需要从全局视角出发，对转变执法方式的各个层次、要素进行统筹考虑，要避免重复建设，突出规划战略的地位，对制约检察工作发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为制定各类具体措施的标杆，从而最大限度地化解阻力，降低风险，确保此项工作的顺利推进。

（二）转变执法方式是一把手工程，必须由检察长亲自参与指导，全程跟踪负责

首先，此项工作涉及到机构职能及人员的整合调整，实施的难度大，不仅人员编制上需要检察长亲自沟通协调，而且在职能、权限的确定上也需要检察长定夺。其次，该工作涉及对原有流程、规章、制度的详细规范和再造，不仅工作纷繁复杂，而且很多工作流程和规范都事关各项工作制度，需要检察长把关。第三，该项工作需要借助信息化手段才能得以实现，故需要大量的资金投入，包括初期的投入和后期的运行维护费用，资金保障难度较大。第四，此项工作还涉及到与其他单位和部门的沟通协调，特别是检察机关需要诸多外单位的数据，而大多数单位主观上不愿将数据共享给检察机关，需要检察长的强力沟通和协调。第五，执法方式的转变是借助于信息化手段来实现的，软件的应用只是一个载体，其只是一个外在的表现形式和工具，而软件的核心是党组，尤其是检察长的意志、发展思路和管理方法，因此，检察长的推动是该项工作顺利进行的有效保证。

（三）有计划的分步实施战略

转变执法方式是一项长期的艰巨的系统工程，不可能一蹴而就，这就需要我们依照顶层设计的总体目标和要求，循序渐进，按照目标管理的方法将此项工作层层分解，以上述六大平台为核心和载体，由一个或几个相关部门联合论证提出分解实施的项目计划，经院党组统一权衡后，每年选取1-2个对工作有较大提升的项目，重点攻关，稳步推进，务求实效，这样既避免了全面实施的风险，缩短了因组织机构、人员调整、业务流程再造所带来的过渡磨合时间，又利于总结经验教训，便于后续项目的成功实施。

总之，转变检察执法方式需要信息化应用技术的支持，而检察技术部门只有在检察实务中切实发挥其信息化建设应用能力，才能获得更广的发展空间。