招投标审计的“四难”与“五策”

吴晓兰+王小平

招投标工作是项目实施建设的源头，也是群众关心的热点、社会关注的焦点。但由于招投标违法违规的隐蔽性以及受审计手段、审计资源等客观因素限制，使审计人员往往感到问题严重却难以突破。带着这个问题，我们来到全国审计系统先进集体——南城县，就如何难破解招投标审计难题进行审计调查，现将情况综合于此，以求抛砖引玉。

一、招投标审计存在“四难”

招投标涉及多部门、多主体、多环节、多资料，审计部门要实现招投标审计全覆盖，存在“四难”。

审计取证难。招投标审计涉及的主体包括招标人、评标委员会、招标代理机构、中标人和未中标的投标人；涉及的环节包括招标、投标、开标、评标和中标五个环节；涉及审查的资料包括招标、投标、评标等环节的资料和合同等。由于主体、环节、资料众多，经常出现取证难情况。一是资料缺失。由于招投标资料分开管理，被审计单位经常出现资料（含投标的电子文本）缺失情况，这给审计主要是查阅评标资料、纸质投标资料带来工作量大且难以发现问题。二是资料不全。评标资料少且简单，一些看似规范的评标资料存在诸多疑问。三是评委难找。由于评标委员会一般是从有关部门的专家库中抽取，很多专家在市外且工作繁忙，虽发现了问题，但由于各种原因专家无法到达审计现场，造成审计存在的疑问悬而未决，发现的问题和疑点总是停留在“程序有瑕疵”的层次，在程序违规下的腐败问题无法依法核查。四是衔接隔档。一些招投标存在的问题经常是个别人员接受调查以及工程出现了严重的质量问题才暴露出来，时间长了，该出的证明资料难以搜集。

审计定性难。由于各种因素影响，招投标违规很难定性。一是对号入座难。现行招投标法律法规不完善，表现为原则性的规定多、配套制度少、操作性差，即使发现招投标某个环节中存在问题，也很难对号入座。二是事实认定难。在招投标中个人直接干预的做法很少，但违法违规的方式趋于隐蔽和专业化，违规操作有时已经蔓延到招投标活动的各个环节，存在形式各异的不规范方式，审计中对单个环节的不规范行为较难认定为违法违规行为，也很难找到有针对性的法规。三是核实查清难。审计发现的一些问题由于当时并未引起严重后果，或没有发现和招投标违规直接相关的问题，无法进一步核实清查。

审计处理难。审计介入时间一般是项目基本完成或接近完成阶段，如《中华人民共和国招标投标法》共有6条条款列举了“中标无效”的问题，但实践中却没有多少约束力。按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定“建设工程合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请示参照合同约定支付工程价款的，应予支持”，“建设工程合同无效，且建设工程经竣工验收不合格，修复后的建设工程经竣工验收合格，发包人请示承包人承担修复费用的，应予支持”，但实际审计时工程合同已经开始执行或执行完毕，造成招投标处理处罚难。

审计整改难。招投标是项目实施的前期工作，一方面审计作为一种事后监督，发现很多招投标问题涉及的建设项目已经完工并按合同支付了工程价款，其他相关合同也大多数执行完毕，很多项目承建单位由于工程价款支付完毕不配合审计，客观上已经不具备整改的条件，对招投标中存在的问题进行处理处罚困难。发现的问题也主要是移交项目建设管理单位和上级管理部门处理，而建设管理单位和上级管理部门的整改措施基本都是制定制度或对现行制度进行修订，这只能避免或杜绝以后再次出现同类问题，而审计过后各项制度即被“束之高阁”，类似问题仍旧屡查屡犯。另一方面，由于招投标违法违规成本低，客观上造成执法不严，违法违规现象屡禁不止，出现“年年整改年年荒，年年整改在老地方”现象。

二、招投标审计原因在“三不”

出现招投标审计难问题有主观原因，也有客观原因，主要表现在“三不”。

一是法律法规制度建设滞后，监管力度不到位。表现为：招投标制度设计粗疏，配套制度建设滞后；招投标违法活动以及背后的腐败行为趋于隐蔽化和专业化；更加严厉的行为处理处罚违规招投标的法律法规措施，形成不敢违规招投标、不愿违规招投标、不能违规招投标的氛围尚未形成。同时，招投标监管力度不够，行业主管部门和监督部门出于各种原因并没有实施有效监督，有些方面形同虚设；一些工作程序方面的问题被发现后，除非发生重大质量事故要进行责任追究和处理外，其余问题招投标人都可以找到很多客观理由申辩，而这些问题在没有造成严重后果的前提下，处罚比较轻，甚至不追究，渐渐形成了招投标中违法违规问题“有法难依，执法不严”的局面。

二是部门权力混岗，现行建设管理监督体制不健全。一般县城招投标活动都由县重点办、县建设局、县纪委三家审查后送公共资源交易中心公开招投标。今年2月县纪委不参与项目直接审查，只参与监管。现直接参与招投标单位仅有三家，在这三家中有重点办和建设局又承担大量的项目建设，既当业主又当监理，项目法人在招投标市场中，集决策、执行与监督权力于一体，身兼“教练员”、“运动员”和“裁判员”多种身份，对工程建设的监督实质上是一种“集权监督”、“同体监督”。而这种监督容易造成监管不力和为个人利用职权插手干预招投标活动提供条件，体制内的行业监督根本不具备约束力，监督很容易出现走过场。

三是建筑市场过度竞争，市场管理不规范。近几年，各级政府持续开展了整顿规范建筑市场和建设工程项目执法监察工作，建筑市场秩序有了一定好转。但是由于建筑市场是开放竞争的市场，现阶段我国勘察、设计、施工的生产能力过剩，建筑市场供求关系严重失衡，引起建筑市场过度竞争，市场秩序混乱，加上管理机构对工程造价咨询、招标代理等中介机构管理不规范，恶性竞争致使其丧失独立性，甚至利用专业优势与招标人、投标人合谋操纵招投标，出现招标人以各种理由规避公开招投标、进行虚假招标，串通投标、以他人名义投标，弄虚作假骗取中标、评标专家不能客观公正履行职责、招投标代理机构违规操作、无序竞争扰乱市场、中标单位违法转分包、“低价中标、高价结算”，招投标行政监管缺位、越位、错位现象。

三、招投标审计问题解决在五动

如何解决招投标审计难的问题，通过南城的实践，我们认为必须在“五动”上下功夫。

法制牵动。要建立健全招投标法律法规体系，细化招投标实施管理办法，减少原则上的规定，增加制度性、可操作性的条文，针对工程建设领域制度上的薄弱环节和管理上的漏洞，着力加强法规制度建设和配套制度建设。一是要依法严把招投标项目准入关。充分考虑政府投资结构的合理性、投资规模的适应性、投资使用方式的正确性、使用效益的综合性和使用过程的公平性；其次要依法严把招投标项目程序关。要加强对整个招投标各项工作监督，把好项目主管部门招投标工作实施方案关，发布招投标公告情况关，招标文件内容和投标人资格关，工程图纸事前保密关，投标、开标、评标、中标按规定操作关，中标通知书、合同签订、工程变更等整个过程的遵守和执行关。三是要依法严把项目招投标环境关。要实行预防教育制、廉政立项制、分权制衡制等细节规定，进一步营造公开、公平、公正、透明的招投标环境。

改革引动。要改革和完善招投标工作机制，提高监管队伍水平。一是要改革招投标监管机制。将各行政监管部门的招投标管理职责划归到一个部门统一管理，由该部门统一建立一支精干、高效的监督招投标活动专业执法队伍，禁止管理部门当业主单位，实行“管办分离、监管分离”；二是要改革招投标竞争机制。全面推行资格后审，彻底开放招投标市场，让更多的企业参与招投标市场竞争，加大围标串标等违规者的成本；三是要改革投资项目建设机制。进一步推行政府投资项目代建制，通过招投标方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资项目工期，将工程竣工验收后移交给使用单位，禁止业主对工程招投标的干预。

电子推动。要建立招投标电子监控体系，提高监管载体科技含量。一要建立电子监控系统。重点加强对招投标全过程的电子监控，通过监控系统对招投标全过程进行录像和录音；二要建立指纹识别系统。对进出评标区域的评标专家、工作人员和监控人员用指纹进行确认，确保监管人员身份的正确性；三要建立信息网络系统。一方面对整个评标区实行通讯屏蔽，确保评标过程保密，另一方面，向全社会公开各种招投标信息和企业人员信息，接受社会监督；四要建立公示查询系统。完善市场信用体系，完善市场信用体系，制定诚信评价标准，促进招投标各方主体诚实守信。

管理带动。要建立招投标专家评审机制，提高监管项目质量。一要严格专家评标管理。进一步完善操作流程，尤其要加强对重点环节的监督和管理，从法律上规范专家评标行为。二要严格代理机构管理。杜绝招投标文件中的限制性条款，防止投标文件不同标书中所出现错误惊人一致，或总报价相近，但其中数项报价雷同，又提不出计算依据或总报价相近，但其中各项报价不合理，且又没有合理的解释；或总报价相近，但数项子目单价完全相同，又提不出合理单价组成等情况。三要严格质监签证管理。要强化施工过程中的工程变更管理，加强在建工程“标后”监督检查力度，进一步突出造价控制与监管，严格招标合同的约束力。

力度驱动。要建立招投标查处惩罚机制，提高政府的公信力。一要强化招投标违规查处力度。建立纪检、监察、审计、检察、公安、法院等有关部门的招投标联合监督和案件查处联席会议制度，加强对建设单位、主管单位和监督部门及领导干部执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违规违纪违法行为；二要强化招投标违规惩罚力度。除了违规中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，本着从严不从宽、从紧不从松、从高不从低的标准，从严处理违规者，让其得不偿失。三要强化招投标违规打击力度。要严厉打击出卖资质、标书等违纪违法行为；严厉打击行政主管部门行政不作为及乱作为行为；严厉打击非法干预和插手招投标活动行为。当好国家利益捍卫者，发挥审计反腐利剑作用。

（作者单位：抚州市审计局、南城县审计局）