推动产城一体化发展 促进内蒙古工业化与城镇化双向融合

赵云平+司咏梅

密切产城关系，提升城镇化质量和工业化水平，促进其双向融合、协调一体发展不仅是我区统筹城乡发展、探索新型城镇道路的重要载体，也是工业经济发展和城镇建设实现科学发展的重要抓手，对内蒙古经济社会的转型升级发展具有重大的战略意义。

一、产城一体化的提出：产城发展不同步制约了城镇化质量的提升

近年来，我区城镇化伴随着工业化加快推进，开始进入由扩大规模向提高质量、由提高城镇化率向提高市民化率、由分散布局向联动发展转型的新阶段，但是，由于产城发展不同步，工业化和城镇化发展 “两层皮”问题比较突出，已经成为提高城镇化质量的重要制约因素，突出表现为以下两点：

一是产城不同步，城镇化缺乏产业支撑。一些城镇尤其是大中城市规模迅速扩张，人口不断增加，但支撑城镇发展的产业体系培育滞后，使进入城镇的人口缺乏就业和增收的途径，人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇化发展的问题集中体现为农牧业人口进城就业与城镇就业型产业发育不充分的矛盾、提高城市规模效益与区内有能力进城人口不充裕的矛盾、推动区域内城镇互动发展与城镇之间布局不集中和基础设施连接不紧密的矛盾等等。

二是有利于产城融合发展的工业园区、开发区空间布局散乱，园区和城镇结合不够。一些开发区远离中心城市，空间布局不尽合理，与城镇体系不匹配，与公共基础设施不对接，园区基础设施不能与公共基础设施共建共享，重复配套造成巨大浪费，也导致企业缺乏公共服务支撑，面临招工难、留人难等问题，造成着工业化和城市化脱节的矛盾。

二、产城一体化发展——工业化与城镇化双向融合的关键

（一）产城一体化是城镇化发展到一定阶段的客观要求

城镇化发展到一定阶段重点是建立支撑城镇人口就业的产业体系，避免出现拉美国家城镇化过程中出现大量贫民窟的现象，陷入“中等收入陷阱”。推进新型城镇化需要着力构建产业支撑体系、强化城镇发展的产业基础。

（二）产城一体化是我区工业经济转型升级的现实选择

在资源开发主导经济发展阶段，由于产业层次低，高能耗、高污染、高排放特征突出，将工业园区建设在资源富集地区并与城市保持适度的安全距离有其客观必然性。但随着产业转型升级进程的加快，产业层次将逐步提高，就业需求、生产生活服务需求不断扩大，优化空间布局、推进产城一体化有利于将工业园区发展成为工业新城，推进工业转型升级。

（三）产城一体化是解决工业园区发展问题的主要路径

一些远离城市的工业园区，由于生产生活服务不配套，存在着职工成家难、就医难、子女就学难、业余生活枯燥等问题，目前已经出现了人才和生产工人难留的现象，成为制约入园企业发展的重大问题之一。按照“工业化和城镇化良性互动、产业功能和城市功能融为一体”的总体思路和“以产兴城、以城促产、产城一体”发展模式，发展一批城郊型工业园区，推动我区产业园区和城镇相互促进、协调发展，有利于加快解决园区发展的主要问题。

（四）产城一体化是工业园区分类管理和布局优化的客观需要

早期的开发区经过一个相对较长时期的建设，逐步发展成为城市化产业集聚地，成为产城一体的典范。与此同时，还要根据不同园区的功能定位，合理确定产业分工，并对地理邻近的工业园区进行整合，实现产业集中集聚协调发展，为此需要对我区现有工业园区的发展方向按照新的思路重新定位。

三、完善政策措施，加快推进产城一体化

（一）明确发展思路和路径

以“工业化和城镇化互促互动、产业功能和城市功能融为一体”为总体思路，坚持把工业开发区（园区）转型升级作为推动新型工业化进程和全面提升城市建设水平的重要举措，积极推动企业项目集中布局、产业集群集聚发展、资源集约节约利用、功能整合一体构建、农牧区人口向城镇转移，着力强化工业开发区（园区）布局调整，强化产城一体规划，构建“以产兴城、以城促产、产城一体”的发展格局，着力打造一批“现代型、科技型、生态型、集约型”产业新城，促进工业开发区（园区）转型升级。

（二）强化规划引导

按照“以产兴城、以城促产、产城一体”发展模式，选择一批城郊型工业开发区，规划建设一批“规划合理、功能完善、融合紧密、宜居宜业、集约发展”的产业新城和特色小城镇，推动我区产业园区和城镇相互促进、协调发展。为此笔者建议，一是尽快制定出台产业发展与城镇建设一体化发展的指导意见，完善政策措施，加强对各盟市、旗县产城一体化的规划指导，推进 “两化”的深度互动、协调发展。二是对各层次的相关规划进行整合，主要以现有规划为基础进行梳理整合，杜绝“规划套规划”、“以规划落实规划”的现象，加强重点园区、开发区发展规划与城市总体规划、自治区产业发展规划的相互衔接。同时，统筹推进工业园区、经济技术开发区的规划建设与城市新区、新城的建设与老城区的改造。推动园区与城区功能设施共享，优先在园区与城区结合地带布局学校、医院、商业服务等城市功能设施。

（三）加强工业园区和所在城镇管理机构的对接

完善管理体制机制、健全工业园区的组织架构和实施机制是推进产城一体化发展的制度保障。一是加强园区、开发区管理主体与所在城镇行政管理主体的协调，统筹兼顾产业发展、市政建设和社会管理。二是采取“人员派驻制、流程内部化”的模式，推动各地国土、建设、环保等职能部门向园区、开发区进驻机构、人员，直接办理有关业务，实现园区、开发区与管理职能部门的直通对接。

（四）积极开展试点示范

自治区制定标准，各地区进行申报，先期在条件成熟的城镇开展产城一体化及双向融合试点，逐步扩大，有序推进。一是根据我区的实际情况，参考国内国际通行的要求制定产城一体化集聚示范区认定标准，分层次明确我区城市新区、开发区、产业新城、工业园区等不同类型区域产城融合发展的具体要求，对产业发展方向及在城市功能中的作用、基础设施的标准等级等做出具体规定。二是尽快启动示范试点认定工作，对产城一体化工作进行分级管理，对于达到自治区标准的园区，在全区进行试点示范，自治区给予重点支持，通过试点示范，不断总结经验，在条件成熟时在全区推行。

（五）建立重点园区、城市新区专项融资平台

一是通过整合注入优质资产、持续加大各级财政资金投入、完善补偿机制等多种方式，扩大现有的园区、开发区投融资平台资本规模，支持其进行产城对接，功能完善。二是通过以奖代补等方式重点支持各盟市整合现有政府性投融资平台，重点打造注册资本金雄厚、实力较强的投融资平台。三是在继续加大各级财政资金支持力度的同时，重点引导地方政府注入土地、污水处理厂等经营性优质资产，积极引入民间资本对平台进行增资扩股。

（六）逐步完善产业政策

一是对于涉及与城镇融合发展的相关工业园区、开发区等比照城市新区的功能，核准产业准入条件和相关标准，支持这些工业园区、开发区加快淘汰高污染、高危险、低效益的落后产能。二是将相关工业园区重点发展产业与城镇的人力资源特点、科技文化禀赋等相结合，引导支持战略性新兴产业、循环经济产业和先进制造业以城市为依托向园区集聚。三是鼓励工业园区、开发区对接城市新区适度发展各类服务业，特别是商贸、物流、专业服务等现代服务业，努力创造更多就业机会，支撑城市规模有序扩张。

（七）以小城镇为重要突破口加快推进

小城镇的发展和建设在我区新型城镇化过程中具有重要地位，其发展质量主要取决于产业支撑，因此，需要以资源开发型、口岸贸易型、加工制造型等小城镇为突破口，进一步优化工业园区、开发区空间布局，着力打造一批“规划合理、功能完善、融合紧密、宜居宜业、集约发展”的产业新城和特色小城镇，推动我区产业园区和城镇相互促进、协调发展。

责任编辑：代建明