司法监督：监督模式酿转型

冯甦春+王志华

“突出三项监督亮点”，“打好监督领域组合拳”，“逐步推进制度化监督”……2013年12月全国人大内务司法工作座谈会上，浙江省人大内司委就司法监督工作作主题发言时的几个“关键词”，受到与会者的广泛关注。“关键词”的背后，是对这几年来，省人大内司委结合本省实际，大胆创新，积极探索独具特色司法监督之路的生动概括。

时间回溯到2008年。监督法实施已进入第二个年头，如何在法定框架内，既严格依照法定方式，又不断加大监督力度，寻找一条既不拘泥个案，又能摆脱监督实效性不足等为人诟病的司法监督新路，实现监督的转型优化，亟待破题。

以监督促监督，监督形式的悄然转型

2008年3月，浙江省人大常委会听取审议了全省检察工作情况的报告。这本是一次列入年度计划的常规性审议，但在审议中，常委会组成人员不约而同地发现了一个共性问题，即检察机关“办案强、监督弱”的现象普遍存在。

一方面，作为具体诉讼活动的监督者，检察机关法律监督略显“薄弱”，需借力推进；另一方面，人大司法监督离开具体案件与诉讼，实效性存在“软肋”，需借助有效平台，二者之间有现实的“双向需求”。作为其他监督方式的枢纽，人大监督可以尝试借助加强检察机关法律监督这个平台，让人大监督触角延伸到具体诉讼与个案，“双向需求”对接的难题，或许就能迎刃而解。

围绕这一思路，一系列监督工作紧锣密鼓地跟进。省人大常委会先后在2009年、2010年连续两年听取审议省检察院关于侦查监督、刑事诉讼监督情况的报告，并组织内务司法专业代表小组赴省乔司监狱、杭州市看守所以及萧山国际机场二期工程实地视察，全面唱响了推进监督工作的大前奏。

2010年7月，经过充分调研，广泛论证，并18易其稿，省人大常委会正式审议通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》（以下简称《决定》），首次以行使重大事项决定权的形式，监督和支持检察机关履行法律监督职责。10个条文，精辟实用，内容涵盖法律监督工作各个层面。

“制度的生命在于执行”。从2011年开始，省人大常委会采取“递进式”方式，连续两年围绕《决定》的贯彻执行开展跟踪监督：2011年，专项审议省公检法司四机关贯彻落实《决定》情况并分别提出审议意见；2012年就审议意见的落实再开展跟踪监督，并组织常委会全体组成人员对公检法司四家落实审议意见情况分别进行满意度测评。对同一事项，持续监督，连续发力，力度和效果前所未有。

省人大常委会副主任厉志海在主任会议成员重点调研课题《人大视角下加强检察机关法律监督工作思考》中曾精辟地总结道：“人大监督支持检察机关法律监督工作，促进司法机关相互监督制约、促进检察机关对行政机关的监督，以此构建起一种双层、立体的监督模式，达到加强整个监督工作体系的目的”。这是对省人大常委会通过借助检察机关法律监督平台，“以监督促监督”，优化转型监督方式的生动概括。

聚焦规范司法权力运行监督工作，思路再次升华

2013年1月，省十二届人大内司委产生后，对如何落实党的十八大精神，进一步推进、完善司法监督，进行了认真研究。2013年，是修改后的刑事诉讼法实施的第一年，这部被誉为“小宪法”的法律，修订条文达111条，对司法机关规范执法，健全权力运行机制影响重大。围绕“健全司法权力运行监督制约”这个重点，以“程序”作为切入点，突出“规范与公正”问题，督促司法机关健全完善诉讼程序及相互监督制约机制，推动困扰司法领域中紧迫性、普遍性、全局性问题的解决，将是一个具有开拓意义的选题。

随后，一个新的监督思路跃然纸上：以司法权力运行“规范性”为监督抓手，2013年，首先对司法机关贯彻实施修改后刑事诉讼法开展专项监督，侧重从程序规范角度开展监督；2014年，对司法机关规范执法、公正司法工作情况开展专项监督，侧重从规范执法行为角度开展监督。今后几年，再考虑陆续围绕司法机关工作人员、监督制约机制等不同角度跟进专项监督。

省人大内司委主任委员宋光宝把这种监督形象地比作抓住了“牛鼻子”。司法权力运行的规范性涵盖面较广，涉及程序、队伍以及机制制度等方方面面，与公正司法休戚相关，可谓“牵一发而动全身”。

围绕省人大常委会确定的监督重点，各司法机关在接受审议时均交出了一份令人满意的答卷：针对修改后刑诉法证据制度的落实问题，省公检法三部门就死刑案件证据收集审查等问题明确了程序性规定，省法院与省检察院、省检察院与省公安厅分别拟定了讯问全程录音录像的相关规定。针对律师会见难问题，当年全省有85个看守所设置完成律师会见室487个，同比增幅达36%，省公检法司四家联合出台了关于刑事诉讼中充分保障律师执业权利的若干规定，全面推进解决律师执业中的“三难”（会见难、阅卷难、调查取证难）问题。可以说，抓住司法权力运行“规范性”这个“牛鼻子”，产生了一系列显而易见的蝴蝶效应。

持续关注社会热点，守护公正呵护民生

2013年以来，浙江先后发现并纠正了“两张叔侄强奸案”和“萧山陈建阳等5人抢劫杀人案”两起错案，一时成为舆论风暴的中心。“对社会高度关注案件，人大要通过合适的方式加以监督”。为此，省人大内司委“应时而动”，及时介入并监督两案的查纠及整改，及时听取了省公、检、法机关情况汇报，旁听了再审案件庭审，查阅了相关资料，在此基础上，向常委会主任会议作了专门报告，提出了整改规范的意见。几个月后，又就司法机关的整改情况再次听取了专题汇报。

司法监督不直接处理具体个案，但不能以此束缚人大对一些重大案件事项的监督作为。

几年来，省人大常委会围绕“制约经济社会发展的重大问题、影响司法公正的突出问题、人民群众反映强烈的民生问题、社会关注的热点问题”四大问题，不断完善监督举措，使监督步伐与时代发展紧密相依，与民生企盼有机融合。

2011年9月，省人大常委会在对司法机关贯彻落实《决定》提出的审议意见中，专门提出检察机关要将法律监督工作主动融入经济社会发展大局，突出抓好保障民生、民权、民利的法律监督。

随着犯罪嫌疑人陆某、郑某的被捕，震惊全省的江山市1万余斤病死猪肉案终于尘埃落定，这也是全省检察机关贯彻落实省人大常委会《决定》要求，积极部署开展民生专项监督的战果之一。仅2013年，全省就依法批捕制售有毒有害食品药品犯罪495人，批捕非法排放污水等破坏环境资源犯罪259人，揪出了一大批充当制假售假企业“保护伞”的公职人员。对社会关注热点的及时、持续回应，使得人大司法监督更“接地气”，也实现了“实效性+时效性”的双向统一。

探寻监督方式聚合效应

司法监督工作是一项综合、系统性工程。如何在监督法的“版图”中，用好、用足法律赋予人大的各项职权，发挥最大效应，体现监督作为，是省人大常委会一直以来探索和思考的问题。

2010年2月，省法院起草的《关于完善全省综合治理执行难工作体系建设的意见》由省综治委正式印发执行。意见下发后当年，包含23个环节、54项措施的解决执行难工作措施之网基本建设完成，法院执行工作取得了突破性进展，这也是省法院贯彻落实省人大常委会作出的《关于加强全省法院民事执行工作的决定》的主要成效。此前的2009年，省人大常委会在听取和审议省法院民事执行工作情况报告时发现，造成“执行难”系事出多因，不乏一些机制性问题，仅靠法院一家解决明显“力不从心”，亟待整合力量，督促解决。当年遂决定以重大事项决定权形式，就造成“执行难”的重大、普遍性问题，作出普遍性规定。

这种尝试，在后续两年逐步得以“推广成型”。在分别听取审议有关专项工作报告基础上，2010年7月，省人大常委会作出《关于加强检察机关法律监督工作的决定》；2011年9月，作出《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，就专项监督基础上，行使重大事项决定权进行了积极探索。

在省人大内司委的年度工作报告中，这种经验被精辟地总结为“监督司法与重大事项决定权的有机结合”，一方面，通过监督，总结经验，发现问题；另一方面，通过作出决议决定，产生普遍约束力，督促相关部门形成合力，增强监督普遍性和规范性，形成“双向推动”。同样，也巧妙地解决了专项监督力度有限、被监督部门落实整改时“单打独斗”，效果不佳等现实问题。

限于人大监督工作阶段性强的限制，司法监督主题一般每年更迭，导致诸多监督内容只能“浅尝辄止”，对司法活动中一些长期性、深层次问题，往往难以触及。而开展跟踪监督，围绕同一主题，连续监督，一抓到底，持续推动问题的解决，或许就是破解监督“短期效应”的一个关键。

为此，省人大常委会以加强检察机关法律监督为主线，在初次监督的基础上，连续4年，持续开展跟踪监督。2010年提请省人大常委会作出《决定》后，2011年即采取“1+3”的模式，听取和审议了省人民检察院关于贯彻《决定》情况的专项报告，审议了省高级人民法院和省公安厅、省司法厅的书面报告，并出具了审议意见； 2012年，又采取“1+4”的模式，对前一年度审议意见的落实情况进行了跟踪监督，常委会听取和审议了内司委关于跟踪监督情况的报告，省公、检、法、司四机关也向常委会提交了书面整改落实情况报告，之后，常委会对四机关落实上一年度审议意见的情况进行了满意度测评。

2010年以来，省人大常委会相继听取和审议了省法院关于行政审判、知识产权审判工作情况专项报告。同时送到常委会组成人员手中一并审议的，还有另外一份有分量的材料，即省政府及相关部门实施行政复议法和行政诉讼法情况以及知识产权行政保护情况的书面报告。司法工作与行政执法工作合并审议，体系更加完整，思路更加清晰，内容更加翔实，得到了与会人员的一致肯定。

创新，监督形式的完美蜕变

省十一届人大常委会第三十四次会议上安排了一项特殊议程，即对省公检法司贯彻落实加强检察机关法律监督审议意见情况进行满意度测评。这种直观化监督方式在司法监督工作中的首次“亮相”，对新时期司法监督方式的探索创新具有开创性意义。

类似的刚性监督方式还陆续“登场”。2014年9月，在省人大常委会听取和审议全省司法机关规范执法、公正司法工作情况的报告时，还开展新的探索——专题询问。常委会组成人员通过现场询问等方式，将社会关注的司法热点、难点问题尽数抛出，以“现场提问+追问”的形式，让司法机关主要负责人一一“接招”，查摆问题，督促整改。

2014年6月24日，省人大内司委组织在临海市的9位省人大代表，集中赴省属临海监狱开展视察。视察组冒雨实地查看了监狱会见楼、指挥中心、罪犯监舍等场所，听取了关于规范执法公正司法工作情况的汇报。在随即召开的现场会上，代表们就监狱工作思路、硬件设施、队伍建设等方面提出了诸多建设性意见。

开座谈会、听取汇报，这本是人大监督惯用的调研方式。但在司法监督领域，这些传统调研手段却略显“底气不足”：方式单一，内容形式化，不利于了解司法工作真实情况。如何研判司法活动特点、规律，改进、完善调研具体形式，促进监督效果最优、最大化，一直是省人大常委会积极探索的目标。

在对加强检察机关法律监督审议意见进行跟踪监督时，内司委组成人员一改以往的“集中听汇报”，而是“背靠背”地单独、逐一听取省公、检、法、司四机关的情况汇报，全面掌握真实情况。在就全省贯彻执行修改后刑事诉讼法情况开展调研时，也不再“坐堂”听汇报看材料，而是主动上门听意见，“面对面”地沟通反馈，直接督促整改完善。

从“背靠背”、“面对面”到“点对点”，一些特色调研形式的展现，使司法监督的调研过程更加务实，更接地气。

2013年8月，为促进公正司法、规范执法，省人大内司委向省人大代表逐一发函，征集对全省司法机关及其工作人员公正廉洁执法情况的意见，共归纳整理意见建议70余条。面向全体省人大代表书面征求全省司法工作的意见，这是一种“尝鲜”式的举措。

发挥好代表作用，一直是司法监督工作的“着力点”之一。除组织代表视察、旁听庭审等常规做法外，省人大内司委还坚持对委员会领导联系的代表，实行“走访制”，由领导直接到相关市县，接待当地的省人大代表，当面倾听代表意见和建议；对提出司法方面建议议案的代表，实行“定期回访”，结合办理进度，听取意见反映，并适时邀请其参与相关监督活动，真正使司法监督“看得到代表身影，听得见代表声音”。

“让司法监督更多地体现群众的诉求”，也被作为一项重要内容，潜移默化地融合到各项工作中。2011年3月，省人大内司委围绕法院知识产权审判专项审议组织了一场特殊的座谈会，参会人员全部为律师、案件当事人代表等司法工作相对方。2013年6月，又围绕司法机关贯彻落实修改后刑事诉讼法情况，召开了律师代表专场座谈会。座谈会均直接瞄准“问题与不足”，与会人员有感而发，言辞激烈，给后续督导整改工作注入了大量新鲜内容。 摄影 蔡荣章