立法引领：演奏立法“交响曲”

何晓明　黄武

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在中国特色社会主义事业中发挥着重要作用。浙江省人大及其常委会围绕全省中心工作，服务改革开放大局，大胆开拓，勇于创新，积极推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，取得显著成就，走在全国前列。

立法是法治的前提和基础。1979年12月19日，浙江省五届人大常委会第一次会议首次行使地方立法权，通过我省地方立法史上第一件地方性法规——《浙江省县以下各级人民代表大会代表选举试行细则》，由此开启了浙江地方立法的全新进程。

党的十八大提出，“法治是治国理政的基本方式，要全面推进依法治国”。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。近年来，浙江省人大常委会从全面深化改革对地方立法的新要求出发，从我省经济社会发展实际的新情况出发，从人民群众对建设美丽浙江创造美好生活的新期待出发，积极发挥在立法工作中的主导作用，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，发挥立法对我省改革发展的引领和推动作用，演奏出一首精彩的地方立法“交响曲”。

截至2014年9月底，浙江省人大及其常委会通过和批准的现行有效地方性法规、自治条例和单行条例共352件，其中，省地方性法规194件（含法规性决定6件），杭州市地方性法规82件，宁波市地方性法规73件，景宁畲族自治县自治条例和单行条例3件。这些法规内容涵盖我省经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各个方面，与国家法律法规相配套，与浙江经济社会发展要求相适应，为建设物质富裕精神富有的社会主义现代化浙江提供了有力的法制保障。

立法引领：确保重大改革于法有据

改革是一场深刻的革命，涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完善，是破与立的辩证统一。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

总书记这一深刻论述，勾画出中国改革的法治化路径，意味着全面深化改革走向“先立后破”的新时代。立法引领改革，是立法在全面深化改革新时代发出的最强音。

2013年12月，省人大常委会通过《关于促进全面深化改革再创体制机制新优势的决定》，使省委的重大决策通过法定程序转化为全省人民共同意志，努力营造有利于改革创新的制度环境和社会环境，推动和保障全面深化改革顺利进行。

作出《决定》是为了深入贯彻省委刚作出的关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定。《决定》对全面深化改革的指导思想、重点领域、基本原则等方面作出规定，并特别强调改革创新要坚持法治原则，注重运用法治思维和法治方式推进改革创新，保证改革的合法性、有序性，同时，本省建立保障改革创新、宽容失败、允许试错的机制。

“这意味着我省从法治的层面，为改革创新者创造了更宽松的环境。也就是说，只要改革创新没有违背法规，人大、政府和有关部门应当宽容失败，鼓励公民、法人和其他组织大胆改革创新，为再创体制机制新优势完善和积累经验。”省人大法制委员会主任委员丁祖年如是说。

深化行政体制改革，加快转变政府职能，是十八大作出的重大决策。2013年以来，省政府着力深化我省行政审批制度改革，积极打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的省份，加快政府职能转变，陆续取消和下放多项行政审批事项，其中一些领域取消和下放行政审批事项需要修改相关法规以获得支持。

对此，省人大常委会积极回应。2013年12月、2014年5月，分别通过了《关于修改〈浙江省人才市场管理条例〉等八件地方性法规的决定》、《关于修改〈浙江省松材线虫病防治条例〉等七件地方性法规的决定》和《关于修改〈浙江省燃气管理条例〉的决定》，集中修改16件地方性法规，取消21项行政许可，调整2项行政许可，下放2项行政许可，同时，进一步加强对相关经济运行活动的事中和事后监管。

这几次专项修改法规，是以法治方式推进行政审批制度改革，体现了通过立法保障和促进改革的法治精神和法治思维，也进一步激发了市场、社会的创造活力，可谓顺应了时代要求，承载了民意期待。

从1982年探索制定《浙江省计划生育条例（试行草案）》，之后3次重新制定或修改《浙江省人口与计划生育条例》，再到2014年1月通过《关于修改〈浙江省人口与计划生育条例〉第十九条的决定》，在全国率先落实中央有关启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策；从2009年先行制定《浙江省流动人口居住登记条例》，创设居住证制度，到2014年5月通过《关于授权省政府在部分市县暂时停止施行〈浙江省流动人口居住登记条例〉有关规定的决定》，推行居住证制度改革试点，都是多年来省人大常委会促进地方立法与改革发展同频共振的生动样本。

立法推动：加强重点领域立法

2013年12月，省委书记、省人大常委会主任夏宝龙在全省立法工作会议上强调，“地方立法要突出地方特色，真正立足浙江、服务浙江，特别要加强重点领域立法，加快制定和完善我省经济社会发展迫切需要的法规，保障和推动省委、省政府重大决策部署的贯彻落实。”

近年来，浙江对准制约经济社会发展的顽疾要害，打出了一套转型升级的“组合拳”。在这一过程中，地方立法围绕中心、服务大局、及时跟进，出台《温州市民间融资管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》等法规，起到了“及时雨”的效果。

金融是经济的“血液”。温州的金融改革，能否实现真正的突破，被外界看作未来民营经济转型升级的风向标。2013年11月，省人大常委会通过《温州市民间融资管理条例》。这意味着我国第一件规范民间借贷的地方性法规在浙江问世。该法规明确了三种主要的民间融资方式和三类民间融资服务主体，创设了民间借贷备案制度，强化了民间融资风险防范和处置机制，促进民间融资阳光化、规范化。

“《条例》的出台，是温州金改的一个重要进展，是中国金融发展思想上的一个重大突破，对下一步银行、证券、保险等金融和类金融业务的改革和发展有着重要的意义。”副省长朱从玖在该法规实施工作座谈会上说。

这是全国首件规范民间融资行为的地方性法规，堪称地方金融法治的示范和样本，具有里程碑式的意义。

此外，省人大常委会出台了《关于保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点工作的决定》，加强义乌市国际贸易综合改革促进立法的调研起草，并将《浙江省舟山群岛新区条例》列入2014年立法计划准备项目，以立法方式推动“四大国家战略举措”落地生根。

2014年5月下旬，省委作出《关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》，这是建设美丽中国在浙江的具体实践，也是对历届省委提出的建设绿色浙江、生态省、全国生态文明示范区等战略目标的继承和提升。7月下旬，省人大常委会及时通过《关于保障和促进建设美丽浙江创造美好生活的决定》，依法保障和促进建设美丽浙江、创造美好生活，为全社会共同参与和推进美丽浙江建设提供制度保障。

“山水林田湖就是一个生命共同体”、“绿水青山就是金山银山”。2013年以来，省人大常委会按照党的十八大关于生态文明建设部署要求，加强生态文明领域地方立法，已制定了《浙江省机动车排气污染防治条例》、《浙江省水土保持条例》和《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》等，推动浙江生态文明建设在法治轨道上顺利运行。

从较早时期制定的《浙江省鉴湖水域保护条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》，到多年前制定的《浙江省农民专业合作社条例》、《浙江省企业商号管理和保护规定》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》，再到近几年制定的《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省社会救助条例》等，都是省人大常委会围绕全省工作大局，从浙江实际情况出发，不断解放思想，勇于创新的立法典型。

立法创新：推进科学立法民主立法

张德江委员长多次强调，现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。立法工作机制的创新及其完善，对提高立法质量具有弥足珍贵的价值。

近年来，省人大常委会在实践中探索，在创新中谋划，在发展中进步，进一步建立健全选项、计划编制、起草、调研、沟通协调、公众参与、代表参与、专家参与、立法宣传、备案审查和法规清理等立法工作体制机制，出台了《关于完善科学立法民主立法工作机制的若干意见》等30多项立法工作制度，建立了覆盖立法工作各个方面和环节的较为完整的“制度链条”，有力推进科学立法、民主立法，提高了立法质量。

多年来，从全国人大到地方各级拥有立法权的人大对发挥人大代表在立法中作用作了积极的努力，但也存在代表实际参与率低、参与深度不够、参与实效不明显等不足。在认真总结过去代表参与立法的做法经验的基础上，2014年3月，省人大常委会主任会议研究通过《关于省人大代表分专业有重点参与立法工作的若干规定》，建立了省人大代表有序参与立法的新机制，在全国首开先河。

《规定》要求，经确定为“重点参与立法”的代表，肩负特别的任务和责任，其在一般参与的基础上，要根据立法工作的需要，安排出更多的时间和精力，全程参与所选法规项目的起草、调研、论证等各个环节工作，并结合自身职业或所在行业优势，对所选法规项目提出更反映实际情况、更有针对性的意见建议。省人大常委会法工委还建立了重点参与代表专门联系制度，为代表提供个性化服务和全程跟踪保障。

“省人大代表分专业有重点参与立法，是省人大常委会贯彻落实中央和全国人大有关推进科学立法、民主立法要求，推动浙江民主法制领域改革的一次有益探索，是全国首创的一项新机制，可谓代表深入参与立法的‘升级版。”丁祖年如是评价这项制度。

2014年5月28日，省人大常委会通过了由法制委员会提请审议的《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》。条例的制定出台，实现了多项立法创新：人大主导成立法规起草小组，首次召开有浙江卫视、《浙江日报》等16家新闻单位参加的媒体通报会，就有关条款的可操作性专门向各市、县政府及房屋征收部门进行问卷调查，召开省人大常委会组成人员专题座谈会等。这些做法，可谓近年来省人大常委会深化科学立法、民主立法的一次生动实践和缩影。

开展立法评估，是保证立法质量的有效途径。2014年3月，省人大常委会法工委召开《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例（草案修改稿）》表决前评估会，省人大代表、部门负责人、企业代表、电力用户代表和有关专家等参会人员，从各自角度对法规的科学性、可行性进行了全维度审视，较为全面地反映了条例所涉各方的利益诉求。这是我省首次探索在法规表决前，就条例草案修改稿出台的时机、实施后可能产生的社会效果以及实施中可能会出现的问题等进行评估，取得了良好的效果。

发动全省各级人大代表查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文，建立专家和社会机构深度参与立法机制，建立立法基层联系点制度，与媒体深度合作加强立法宣传，深入推进科学立法、民主立法，创新立法工作体制机制，拓展人民有序参与立法途径，省人大常委会一直在探索与追寻。

近年来，在浙江省本级地方立法取得佳绩的同时，杭州、宁波、景宁畲族自治县同样交出了一份出色的“立法答卷”。如杭州市人大常委会突出立法创新，在2013年修订《杭州市物业管理条例》的过程中，通过召开立法听证会、向全体市人大代表征求意见、实行三审制和隔次审议、首次进行立法前评估，该条例成为民主立法的“杭州范本”；宁波市人大常委会突出先行立法，2011年通过《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》，合理界定患者、医疗机构及医务人员的权利和义务，构建以人民调解和医疗责任保险理赔为特色的医疗纠纷处置的长效工作机制，这是全国第一件医疗纠纷预防与处置地方性法规，为其他地区立法提供了经验；景宁畲族自治县人大突出民族特色，于2010年通过《景宁畲族自治县民族民间文化保护条例》，保护、继承和弘扬了民族民间优秀传统文化，促进了民族地区经济和社会发展。

敢为人先，是浙江人民的优秀品质；与时俱进，是浙江立法的重要品格。35年来，伴随着改革开放进程和市场经济发展，浙江地方立法经历由起步探索到发展提高，从快速发展到日趋完善的过程。全面深化改革的号角已经吹响，时代赋予了立法引领推动改革的历史使命。地方立法面临着前所未有的机遇和挑战，也必将在新的更高起点上取得更大的成就。 摄影 蔡荣章