怎样让科技园区更富创新活力？从紫竹高新区开发建设机制及其成效浅议我国科技园区开发管理体制的未来发展方向

文/刘宇锋

（作者就职于上海紫竹高新区有限公司）

上个世纪50年代，伴随以微电子为核心的信息技术的快速发展，以美国硅谷为代表的一大批科技园区纷纷成立，为国家或区域经济发展起了重要的支撑作用。作为一种新的空间组织形式和产业载体，科技园区自创建以来就引起了极大关注。关于科技园区的开发管理体制等也成为近年来社会各界的热点话题。

我国科技园区的开发管理体制

1988年3月，国务院下发《关于深化科学技术体制改革若干问题的决定》，第一次提出鼓励地方政府探索建设科技园区，为发挥地方政府的积极性、创造性，释放了巨大空间。同年5月，国务院批准北京市建立新技术产业开发区试验区。由此，我国建设科技园区的“序幕”被拉开。由于这种园区以政府为主导，推动科技园区的规划和建设，因此，我国科技园区开发管理体制基本可以归纳为三种基本类型：

（1）科技园区与行政区管理合一的开发管理体制。其特点是科技园区就是行政区，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。

（2）单一管委会体制。管委会作为政府的派出机构，并同时具有管理者与开发商的双重功能，除进行土地规划、开发和项目管理，以及为入区企业提供服务外，还拥有一定的行政审批权。

（3）管委会和国有开发公司开发管理体制。在这种模式中，科技园区管委会只负责行政审批和制定政策，而开发主体是由政府出资设立国有开发公司，负责对科技园区进行规划、投资开发和管理。

以上三种开发管理体制，在我国科技园区设立以来，对加快我国高技术产业发展、促进科技与经济结合、优化产业结构等方面，发挥了相当重要的作用。

但与国际知名科技园区相比，我国的科技园区在资源利用效率、产业国际竞争、国际化人才聚集等方面还有不小的差距。其原因从管理体制角度而言，有以下几点：

（1）开发管理体制行政化不利于科技园区专业化能力的形成；

（2）政府对科技园区开发管理的过度干预；

（3）在资源配置中，行政化手段导致效率不高；

（4）由资金压力、政府换届等因素带来的短视效应。

此外，行政化的管理体制也不利于区域创新文化的形成。即便在美国，如128公路地区的形成机制使得有关管理机构一直致力于建立并保持与政府之间的密切关系，而不是着力寻求通过自身知识、能力求发展的道路。以至于在上世纪80年代，由于依赖程度过深，该地区缺乏自我生存机制和造血功能，远不能适应市场的变化需求。最明显的例子便是当时该地区半导体产业和计算机产业的由兴转衰。

紫竹高新区的开发建设机制及其成效

2001年，上海市政府批准设立紫竹高新区，并首次采纳开放式多元化股权结构理念，搭建了由政府、民营企业和大学共建的高新区组织架构，这种“三结合”的开发模式，是在政府引导下，以民间投资为主，坚持“政府搭台、企业唱戏”，运用市场化运作的方式，本着向股东、向社会、向员工创造价值的信念，自主开发、自主经营、自负盈亏，最大限度地提高了社会经济资源的总体运营效率。通过市场化、混合所有制这种全新的高新区运作模式，确保了高新区在经营决策、开发建设上的科学性、灵活性和一贯性，保证了高新区从规划到建设、从决策到落实过程中强大的执行力，取得了高质高效的成果。同时，创新的理念带来了创新的体制和创新的团队，为高新区建设提供了不竭的发展动力。紫竹高新区公司内部的组织结构完全按照市场化需要设置，管理团队更年轻化、专业化、市场化，管理方式更加务实、灵活、高效。

经过10年的开发建设，紫竹高新区形成以集成电路与软件、航空、新能源、数字内容、新材料和生命科学为支柱的产业结构，引进了中国航空无线电电子研究所、中国商用飞机客户服务有限公司、中航通用民机航电系统基地、中国广东核电集团上海研发中心、东软集团汽车电子研发中心、英特尔亚太研发中心、微软上海科技园（全球技术亚太区支持中心和中国云计算创新中心）等一批国、内外产业重大项目，这些项目承担着民用客机航电系统、发动机、新一代信息技术和新能源等国家战略性产业关键技术、关键部件的研制任务，推动了相关高技术产业在高新区的集聚。

同时，紫竹高新区通过引入上海交通大学和华东师范大学，给予两所高校10多亿的学科建设资金，逐步打造了高新区赖以生存发展的科研人才高地，使区位优势和核心竞争力得以突显。

更重要的是，自2001年批复设立以来，除一些局部细节略作调整之外，紫竹高新区基本按照原先规划实施开发建设，保证了整个园区建设的统一和协调，也给入驻企业很大的信心。除行政干预减少外，政府通过制度安排，设立紫竹专项发展资金及简化行政审批、提高行政效能，一方面促进科技创新和产业集聚，另一方面也以这种激励机制，使高新区开发公司的经营目标和区域发展目标相统一。可以说，经过这10年的实践和发展，这一创新体系已经证明了它的效率和活力，也得到了社会各界的充分肯定。

对今后我国科技园区开发管理体制发展方向的思考

党的十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，如果把科技园区作为一种特殊商品，那么建设好、发展好科技园区就需要从市场和政府的不同角度，研究其特点和属性。

从市场的角度来看，科技园区开发的对象是土地，客户是高技术企业，产出是土地开发收入和租金收入等（广义上还包括税收），以及如项目孵化、投资等增值收入。因此，配置这些资源、实现最优产出的最有效的手段就是市场，即选择优势区位，选择优势客户，实现最优产出。科技园区在市场化经营过程中提升专业化能力，形成核心竞争力。上世纪50年代，硅谷的形成也是从斯坦福大学周边土地的房地产开发开始的。

但是从政府的角度，由于区域发展的需要，政府往往在那些按照地理（空间）经济学原理、现代区位理论来分析，不具备区位优势（如不是智密区或者比较优势不明显）的地方建设科技园区，最后只能通过低价格的设施以及指令性的资源配置才能吸引科技企业来落户。因此，在没有特殊的制度安排下，科技园区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作，当然民营资本也不愿进入，这也是使得地方政府背负了很大的财政负担。很多时候由于资金的压力，不可避免的出现急功近利、“拉到篮子都是菜”，导致了科技园区名不副实。

可见，在市场化、去行政化的前提下，还需根据各科技园区的区位现状、基础设施和服务性质、特点对开发管理体制进行不同的制度安排：

（1）政府已经规划的、大规模集中开发的，但区位向心力不足的科技园区，由于其开发管理机构要能够执行政府规划的意图，政府与科技园区开发机构实质上形成委托和被委托的关系，因此政府需要通过控股、参股形式来规范和约束开发管理机构（采用现代法人治理结构管控，而不是直接干预其经营）。同时政府通过一定的财政、税收和用地等特殊制度安排，保障民营资本的利益。

（2）一些商业性较强的小型科技园，由于优越的地理位置、完善的基础配套设施具备天然的区位粘性，因此，除在发展初期，政府给予鼓励和扶持外，政府一般可不持有开发管理机构股份，开发管理机构完全商业化运营。

此外，随着国内民营资本的不断壮大，在条件成熟的前提下，也可以借鉴国外经验，鼓励民营资本以非盈利的基金会模式，作为科技园区的开发管理机构。