长株潭新型农村社会养老保险制度试行状况探析

李明权

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙410128）

我国新型农村社会养老保险制度（以下简称为“新农保”制度）是继取消农业税、建立新型农村合作医疗后的又一大惠农政策。在国家新农保试点工作的推动下，2009年，长沙县、株洲县、湘潭县作为湖南省首批新农保试点，被纳入政策视野。2010年11月，湖南省启动了第二批新农保试点工作，长沙市辖六区、株洲市城区、韶山市均纳入试点范围；2011年，湖南省新农保试点范围继续扩大，长沙市的浏阳市、宁乡县，株洲市的醴陵市、攸县、茶陵县、炎陵县，湘潭市的雨湖区、岳塘区、湘乡市被纳入了第三批新农保试点区。至此，长株潭地区大部分县市区都已进入了新农保制度试点的范围。

1 长株潭新型农村养老保险试点的基本内容

长株潭新型农村养老保险试点的基本内容，主要是贯彻中央的新农保制度精神，根据地方经济发展状况，在财政补贴、参保缴费档次、待遇计发、基金管理及个人账户政策方面的具体操作上进行一些调整。

具体调整措施主要包括：①在财政补贴政策方面，中央财政补贴的最低基础养老金为每人每月55元，试点县市区可适当提高；地方财政补贴为每人每年30元，其中湖南省补贴20元，地级市及县市区补10元；试点县市区可有针对性地对选择较高档次缴费的，实行每增加一档多补贴5元；对于重度残疾等弱势群体，应由县级财政全部或部分代缴最低档次部分。②在参保缴费政策方面，缴费标准设为每人每年100元到500元共计5个档次，最高不能超过1000元；参保人自主选择缴费档次，多缴多得；参保农民以年为单位进行缴纳。年龄处于45~60岁之间的农村居民，可选择按年缴费或补缴，要求累积缴纳时间不超过15年，如果年龄不到45岁，则至少需缴费15年以上。③在养老金计发政策方面，规定年满60岁且具有农村户籍的可按月领取养老金，其子女如果是同村居住且符合参保条件，也必须参保缴费；④在基金管理政策方面，新农保养老金由基础养老金与个人账户养老金组成，实行分账管理，不能相互挤占，湖南省个人账户基金实行省级集中管理；同时，新农保基金实行收支管理两条线，单独记账和核算，对新农保基金的结余部分参照国家相关规定以实现其保值增值目标。⑤在个人账户政策方面，由各县市设立专门的新农保经办机构，为参保人建立养老保险个人账户，要求将个人缴费、集体补助、各级政府补贴等全部纳入到个人的独立账户上，其中集体补贴含其他经济组织、个人、民间中介和社会机构等对参保人的缴费资助；个人账户存储额的利息计算，按商业银行前一年的同期人民币存款利率进行[1]。

2 长株潭 “新农保”试点区的制度试行情况

2.1 长沙市“新农保”制度试行现状

2009年长沙县作为长沙市第一个“新农保”试点县，其试行经验对长沙市的“新农保”推行具有较高的参考价值。长沙县总面积1997平方公里，辖20个乡镇，228个行政村，41个居委会，总人口78.8万。2013年长沙县的GDP达到976亿元，同比增长了10.9%，其中财政总收入达180亿元，同比增长19.7%，农民人均可支配收入20786元，同比增长20.0%；其经济总量、发展质量、人均均量协调增长，在湖南省县域经济“三量齐升”评价中居首位，在县域经济基本竞争力排名中连续六年稳居中部第一[2]，其城乡一体化程度较高，农村经济发展较好，从而为“新农保”的成功试点提供了充分的保障。

长沙县养老金的发放标准为基础养老金加个人账户，现行的标准是已满60岁的老人可以领到60元/月。长沙县政府对“新农保”非常重视，通过制度设计和宣传引导农村居民参保，在2010年11月登记参保率便已达到96.8%。小部分村民没有参保的原因，主要集中在对政府缺乏信任，自身生活困难以及外出务工等。总体上，“新农保”政策在长沙县试点还算比较成功，农民的参保率很高、对政策满意度较高。

2010年12月，长沙市岳麓区、芙蓉区、天心区、开福区、雨花区、望城区（原望城县）成为第二批试点，长沙市对未纳入中央财政补助范围的浏阳市和宁乡县自费开展了“新农保”试点。当年底，参加“新农保”试点人数便达到197.31万人；到2011年底则快速增至280.74万人，增长率为42.4%；到2012年末进一步增加到289.43万人，之后增速有所放缓。

2.2 株洲市“新农保”试点现状

株洲县是株洲市“新农保”首批试点县。株洲县面积1 381平方公里，辖19个乡镇，355个村（居）委会，总人口45万人，其中农业人口38.19万人。株洲县经济发展水平在全省处于领先地位，2013年全县GDP为89.56亿元，同比增长10.3%，城乡居民人均可支配收入分别为22 581元和12 094元，分别同比增长10.9%和12.6%[3]。虽然经济总量和人均均量指标不如长沙县，但是在新农保中的投入力度是很大的，到2013年底实现了新农保的全覆盖。

调查发现，株洲县政府并没有采取过多的强制性参保措施，而是通过多种方式宣传相关政策，以村民自愿为原则，使其在充分了解政策的基础上参保。因此，一方面给予村民充分的知情权和自主选择权，另一方面也体现了服务型政府的执政方针。不过，该方式同时也导致了部分村民在思想上不够重视。虽然目前官方数据显示已实现了全覆盖，但是在试行初期的调研中发现，株洲县各乡镇参保情况并不乐观，且表现参差不齐，主要归因于两点：第一，很多村民对该项制度缺乏信任感，持观望态度。第二，经济发展落后，社会养老意识不强。

2010年株洲市天元区、荷塘区、芦淞区、石峰区成为继株洲县之后又一批新的试点，当年株洲市的“新农保”参保人数达31.9万人；2011年又全面启动了醴陵、攸县、茶陵和炎陵等四县市为“新农保”试点，该市当年“新农保”参保人数迅速增加到98.2万人；这些地区以株洲县为模板逐步试行“新农保”制度，在一定程度上加快了株洲市政府推进新农保试点的步伐，截止2013年底，新型农村养老保险参保人数达到181.3万人。

2.3 湘潭市“新农保”试点现状

湘潭县是湖南省首批“新农保”试点县。湘潭县地处湖南中部，辖7个乡，15个镇，总面积2 512平方公里，总人口数为115.6万。在试点初期，湘潭县参保率并不高，数据显示，截至2010年4月12日，湘潭县仅完成653 400人参保登记工作，缴费人数为319 848人，收缴2009年度保费5 000余万元，参保缴费率仅为49%。主要原因归结于以下四点：第一，农民对政策的不理解，这与农民的知识水平较低有关，在被抽样调查的农民中仅有小学或初中学历者比例高达82.36%。第二，少数农民对政府和政策不够信任。第三，某些农民确实因自身经济困难而无法参保。第四，有些外出务工人员参加城镇职工养老保险，对“新农保”兴趣不高。

2010年底，韶山市成为湘潭市第二个“新农保”试点县，在一定程度也推进了湘潭市新农保试点工作开展的进度。截至2013年底，湘潭市参加新型农村合作医疗人数191.3万人，参合率达97.83%。

3 长株潭“新农保”试点区的供需平衡现状分析

目前长株潭“新农保”试点工作已取得一定成效，但是仍存在诸多问题。“新农保”作为一种利民惠民的准公共物品，其供给主体是政府，需求主体是广大农村居民。根据公共物品理论，“新农保”的边际成本几近趋向于零，其参保率越高越能使其效益增加。长株潭“新农保”存在明显的供求不平衡，构成了“新农保”在长株潭推行产生问题的根源。只有满足“新农保”供给平衡，才能使其发挥最大的公共效益。

3.1 长株潭地区农民参保需求增长

3.1.1 传统家庭养老功能弱化 在当前农业人口快速非农化背景下，大量的农村青壮年进城务工、青少年外出求学，客观上导致了农村新生代的独立意识增强、生存能力增强，而对传统的家庭作坊式和宗族式的顺延承接生产方式的依赖性逐渐弱化。同时，大多数新生代农民工虽然生活在城市，但是难以享受城市的社会福利待遇，更无力将父母接到身边进行赡养，而他们在客观上也难以为了赡养长辈而回到老家务农，加之现行“4-2-1”式的农村核心家庭结构增加等因素，使得农村家庭养老功能逐步弱化。因此，建立以社会养老为主的新型养老保障模式成为未来发展的必然趋势，这种参保意愿显然在不断增强。

3.1.2 农民养老保险意识强化 社会的发展变化客观上促使长株潭三地农民的养老保险意识增强。调查发现：第一，在已经开展过“新农保”试点工作区域的样本统计中，当年只有四分之三左右的农民参与了新农保合作，这一比例在“新农保”试点两年后便已上升到90.6%；第二，长株潭三地经济发展水平在湖南省内相对较高，城镇化发展相对比较成熟，农民市民化速度相对较快，这些因素促使农民对新农保接纳度在不断提升；第三，随着新农保制度试点的推进，农民对该制度的了解程度逐步加深，良好的制度实施成效也在促使农民对其接纳度的提升。

3.1.3 长株潭三地农民基本具备新农保参保能力 农民收入增加。随着我国农民收入的稳步增长，农民的生存环境和生活质量不断得到改善，农民在教育上支出下降，医疗养老上支出明显增加。长株潭是湖南省经济最发达的地区，近年来，各级政府高度重视“三农问题”，认真贯彻落实各项惠农政策，实现农村经济健康有序的发展以及农民收入的持续快速增长。自“新农保”试点工作开展以来，长株潭三地农村居民人均纯收入持续较快增长，几乎翻了一番，具体见表1。这种持续较快增长的人均收入，使绝大多数农民都具备了参加新型农村社会养老保险的能力。

表1 2009-2013年长株潭地区农村居民人均纯收入状况表Table 1 The per capita net income of rural residents in the region from 2009 to 2013

与商业保险相比，新农保门槛低易承受。除“新农保”之外，商业保险也曾在长株潭地区做宣传。长株潭三地绝大多数农村居民都拥有了一定的经济实力，他们可以在商业保险与新农保之间做出选择。与政府推行的新农保相比，虽然商业保险养老金相对较高，有一定的吸引力，但其缴费额度也较高，大多数农民难以承受，同时稳定性相对较低，因此由政府推行、缴费较低的社会养老保险更容易为农民所承受[4]。

3.2 长株潭“新农保”的供给现状分析

3.2.1 政策宣传难以到位 长株潭三地绝大多数农村居民已拥有了一定的经济实力，客观上具备了参加“新农保”的能力，因此让农民了解并自愿参保至关重要，政策宣传力度、工作人服务态度、媒体舆论等都会影响到农民的选择。长株潭试点区主要依靠政府宣传，宣传方式比较单一，这样导致了许多村民对政策不够了解。在调查中发现，许多工作人员缺乏专业知识，不能给村民讲解政策实行细节；另外，多数工作人员角色定位不准，缺少服务意识。

3.2.2 保障水平低 在长株潭实地调研中，针对“新农保”中规定发放的55元保费加上地方财政补贴的小部分，绝大多数农民反映完全不能满足他们的基本养老需求。在“新农保”推行初期，为了打开局面、提高参保率，规定个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次[5]。”但从长株潭三地试点初期情况来看，多数参保农民都选择了每年100元的投保档次。按照目前政策，累计交满15年后，每月才能领取大约69元的养老金，再加上通货膨胀、物价上涨因素，这种保障水平显然极为低下，难以保障农民的养老需求。

3.2.3 管理水平低 目前，长株潭三地在“新农保”基金采取县级管理模式，并在县级以上人民政府专门设立“农村社会养老保险基金管理委员会”。该委员会主要由政府主管领导、民政、财务、审计、银行等部门的负责人组成。由于缺乏综合专业人才以及农村养老保险具体业务办理的系统软件服务落后，加之新农保工作实施的复杂性等因素影响，乡镇一级的“新农保”办事效率很低，严重影响了村民的参保积极性。

3.2.4 筹资机制不完善 “新农保”采取“以个人缴费和政府补贴为主、集体补助为辅的筹资机制”，政府作为“三方筹资”的主体，在一定程度上体现了其政治责任与经济责任，但政府补贴和个人缴费之间的关系并不明确，从而出现了两个模糊不清的责任主体。长株潭三地的“新农保”规定集体补助主要来自于集体经济，然而实践中集体经济基本上没有履行其补助义务，这是造成长株潭保障水平低的重要原因。如长沙县拥有众多集体企业，但并无企业为“新农保”提供补助的典型案例。在长株潭三地“新农保”基金的个人和政府资金承担分担中，名为两个主体承担，实际上已经形成了政府福利型的模式，政府承担了绝大部分的经济责任，而个人仅仅分担了小一部分。显然，这种不尽完善的筹资机制严重限制了“新农保”基金的获取和增长能力，导致保障水平难以提高。

3.2.5 基金管理和运营层次低，保值增值能力差 “新农保”基金的运营水平决定了农民的保障水平，长株潭三地试行的“新农保”基金实行县级核算和运营，管理层次较低而风险较大，农村社会养老保险基金纳入财政专户管理，管理技术力量相对薄弱，缺乏专业人员管理，基金运营行政化色彩浓厚，投资渠道单一，主要购买国家发行的债券和存入银行，严重制约了“新农保”基金的保值增值能力。

3.2.6 专项立法滞后，制度稳定性不足 长株潭三地“新农保”的执行以国务院关于开展“新农保”试点的指导意见为法规约束，到目前为止我国还没有为新农保制度专门立法。由于缺乏标准的法律规范，导致地方政府执行过程中的机会主义倾向严重，往往出现较大的随意性和不稳定性，最终导致政府失去公信力。在新农保制度实施初期，长沙县的榔犁镇就有不少农民一直持观望态度，普遍认为制度变数很大，不敢相信该制度的长期效力。

3.3 长株潭新型农村社会养老保险的供需总体分析与思考

从供需两方面分析可知，长株潭三地农民对“新农保”的需求非常旺盛，大部分的农村居民参保积极性较高，参保意识强烈，且具有一定的经济实力；而“新农保”供给方——政府在宣传、保障水平、管理、筹资机制、基金运营、法制等方面存在不足，难以应对当前以及将来较高的农民参保需求，使得“新农保”存在严重的供需不平衡。因此，很有必要推进“新农保”试点工作的深入开展，以促使农村居民在新型农村养老保险“需求”和“供给”上的平衡发展。

4 促进长株潭“新农保”供需平衡的优化策略

“新农保”是由国家主导、政府推行的继取消农业税、建立新型农村合作医疗的又一重大惠农政策，它对确保农村居民基本生活、推动农村减贫和逐步缩小城乡差距、维护农村社会稳定具有重大意义[6]。

4.1 加快“新农保”立法，明确相关规定

加快“新农保”立法进程，用法律的刚性权威作保证，在政府财政投入不缩水的情况下，“新农保”基金还能有所增加，由此真正落实政府的社会帮扶和公共责任[7]。各地可依据自身的经济社会发展情况，在国家制定的法律法规基础上，制定地方性农村社会养老保险办法，尽快把农村社会养老工作纳入法制化轨道[8]，由此推进“新农保”制度的规范化。“新农保”在长株潭部分地区难以推行的一个重要原因就是农民对“新农保”制度持怀疑态度，只有通过立法确立“新农保”的权威性，才能使农民增加对“新农保”的信任度，从而提高农民的参与积极性，也可在很大程度上杜绝地方政府以权谋私滥用社保基金的行为。

4.2 构建长株潭联合财政补贴资金保障机制

农村社会养老保险是一个时间跨度很大的制度安排，从开始参保缴费到养老金领取一般要经过几十年，所以各级财政补贴资金持续、稳定、及时到位对农村社会养老保险制度而言，是一个十分关键的问题[9]。长株潭应充分利用政策和区位优势，率先建立长株潭联合财政补贴机制，实行长株潭财政补贴一体化，利用三地相互监督机制确保地方财政补贴资金及时准确到位。湖南省社保部门监督机构应该随时关注财政补贴资金到位的情况，保障“新农保”制度的顺利实施。

4.3 拓展基金增值渠道，提高运营收益

在“新农保”基金的运营上，可考虑实施行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则[9]，建立长株潭社保基金管理委员会。以长株潭为依托进行大范围的区域统筹，并依托各县市乡镇建立各种级别的新农保基金理事会，由此建立基金委托人、托管人、投资人制度，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理[9-12]。积极借鉴国家社保基金理事会的成功做法，拓展新农保基金的投资渠道，并结合国内资本市场发育程度与长株潭三地现状，采取组合式的多元化投资运营模式。

4.4 建立长株潭统一的社保制度衔接办法

长株潭位于湖南省中部，交通发达，地区之间人口流动性较大。随着长株潭城市群建设的推进，长株潭一体化将是必然的趋势，这必将带来三地农民市民化和生活社区化的转变，与之相关的农村社会养老保险关系和制度体系也要相应地进行转型。因此，长株潭“新农保”制度必须打破行政、地域的界限，实现统一的社保衔接制度，也就是长株潭三地“新农保”关系可以自由转换。另外，还应积极建立“新农保”制度与其他社保制度的衔接办法。在制度设计时，应考虑到后续发展中如何与城镇职工养老保险制度等的衔接与转换问题，注意保持现行制度设计的适当弹性和制度的兼容性，并结合长株潭三地实际形成有地方特色的一体化的社保制度框架。

4.5 加强组织领导，营造良好的参保社会环境

目前“新农保”试点范围的逐步扩大，各试点地区因经济发展水平不同，具体实施方法也有所不同。长株潭三市应通过“新农保”试点工作领导小组，切实加强组织领导。第一，加强宣传力度，丰富宣传手段。充分利用现代传媒工具，诸如手机短信、广播、LED显示屏等，全覆盖高密度宣传，达到绝大部分农民都能对政策详细了解的目的。第二，对“新农保”工作人员（特别是乡镇一级）进行服务意识培训，培养微笑服务技能，营造良好的工作环境。第三，深入基层，广泛收集基层民众舆论并且对其进行引导，创造良好的社会舆论环境，从而减少“新农保”推行的阻力。第四，建立专门的“新农保”统筹电子化系统，实现网络办公，提高办事效率和“新农保”信息公开化。第五，实行人性化管理，服务网络健全，不断深入基层，并向广大农民提供信息咨询和指导，提高农村居民参与的热情。

[1]湖南省人民政府.湖南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见 (湘政发 [2009]38号）[EB/OL].http://www.hn12333.com/site/ncylbx/zcxx/201004/t20100413_333696.html，2010-04-14.

[2]张庆红.长沙县人民政府2014年《政府工作报告》[EB/OL].http://www.csx.gov.cn/zwgk/xzfgkml/zfgzbg_35275/201402/t20140220_277 394.html，2014-02-20.

[3]刘克胤.株洲县人民政府2014年《政府工作报告》[EB/OL].http://www.zzx.gov.cn/zwgk/zfbg/d_2014022516062462，2014-02-18.

[4]罗湖平,李巧.长株潭新型农村社会养老保险制度优化分析[J].安徽农业科学,201139(14):8670-8673.

[5]国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(国发[2009]32号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_140 9216.htm，2009-09-04.

[6]米红.我国新型农村社会养老保险制度推进的若干问题与对策建议[J].中共浙江省委党校学报,2009(5):5-11.

[7]李晶晶.新型农村社会养老保险制度研究[D].青岛：山东农业大学,2011：61-64.

[8]李学勤,张惠彦.论新型农村社会养老保险的完善[J].河北企业,2010(10):39-40.

[9]王丹.我国新型农村养老保险制度问题研究[D].北京：北京交通大学,2010：10-34.

[10]石美遐,王丹.推进我国新型农村养老保险试点工作的建议[J].国家行政学院学报,2010(3):93-97.

[11]董慧丽,刘振杰.农村养老保险基金筹集与管理的经验和探索[J].广东财经职业学院学报,2007(2):18-21.

[12]何霞.完善我国新型农村社会养老保险制度的思考[J].中国乡镇企业会计,2011(12):5-6.