我国风电政策分析

/国家发改委能源研究研究员时 王景丽/

我国风电政策分析

/国家发改委能源研究研究员时 王景丽/

编者按：中国风电的政策从2006年颁布《可再生能源法》之后逐步完善。在2014年6月7日举办的第八届中国新能源国际高峰论坛上国家发改委能源研究研究员时王景丽从规划目标、项目管理、经济激励、并网调度、司空消纳和市场开拓等方面对我国风电政策进行了分析。

一、规划目标

按照“十二五”规划的目标，2015年我国风电规模将达到1亿千瓦，2020年达到2亿千瓦。从现在项目储备的情况看实现1亿的目标是没有任何问题的。

在“十二五”规划中，强调了风电多元化的市场发展，包括大型的风电基地、内陆的资源丰富区的开发以及海上风电的发展。

从现在的情况来看，国内的风电资源以及风机产业的基础支撑实现2015年或是2020年目标是没问题的，中国气象局在今年上半年又做了一版新的风能资源详查图，跟2012年比沿海没有什么太大的变化，最大的变化是东中部地区。考虑到低风速风机进展的情况，对风能的资源做了更相近的评估，又放大出来数亿千瓦风电资源量。目前看来风电开发的准备项目的数量也是比较充足的，发展时序和空间的数量均需考虑。

二、项目管理

为了实现目标，风电项目的管理政策最近几年有所变化，最主要的变化是从中央核准制度转为地方核准制度，也就是说风电项目核准下放到省，其中有接近一半的省份又把核准的程序下放到了地州一级的能源主管部门，也是简政放权政策的贯彻落实。

国家能源主管部门国家能源局负责风电在全国范围内的总体布局，从前年到今年上半年核准了四批，每批规模都是2700万千瓦、2800万千瓦这样的规模，也提出核准的项目一定要考虑电网的送出条件和消纳条件，弃风限电很严重的地区一点新增都不放。从四批风电项目容量的总结来看，三北地区核准项目逐步地减少，东中部地区逐步地增加。第一批三北地区包括了原来的三北地区六大基地，以及黑龙江、辽宁、山西、陕西等地区，所占比例是四分之三左右，第三批东中部地区超过了一半，占了三分之二的份额。

三、经济激励

促进我国风电市场的发展，最主要的政策是上网固定电价政策，从2009年制定，现已实施了五年的时间。当时按照20年经营期考虑成本以及合理的利润确定的0.51～0.61元/度的水平，这是考虑当时风电的单位千瓦投资的情况以及不同地区风能资源的情况、建设条件的情况确定的相应标准，也一直强调要根据发展形势和成本变化不断进行调整。这样的大原则效果非常明显地促进了我国风电市场和产业的发展，但是也导致了前几年三北地区风电项目过于集中地开发。这两年因为限电，投资成本不断地变化，市场已经开始主动地向东中部地区进行了转移。

政策设计之初是根据形势变化不断地调整，但是五年一点没有动，也不能说政策不愿意动，主要是现在的形势发生了变化。从2012年开始能源研究所连续三年，每年要做风电的上网电价政策执行情况以及政策调整方案的综合性的评估工作，2014年的正在进行。主要是考虑到风电经济性的影响有多种因素，风电机组造价变化很大，2009年到2012年风电机组的价格直线下降，2013年后进行了小范围的波动，但是也是在一些地区风电开发商招标的时候投资商投出的价格，如果要按照同类型的机组总体上价格是略有走低的情况。

风电场单位投资在持续下降，不像风电机组开始下降得很明显然后波动，它一直是进行持续下降的情况。并且对不同的地区，比如说西北地区、东部或者是内陆地区建设条件是差距是很大的。总体上，西北地区现在风电单位千瓦投资前年决算成本已经达到了不到7700元的水平，2009年制定电价的时候是9000元以上水平，降低了15%左右，这影响是很显著的。

运营成本变化不确定性比较大，大家开始做的时候经验不足，根据国外的情况进行了预估。对于单个项目随着风电场运营时间的推移，运营的成本在不断上升。对于整个风电行业，未来随着人工成本的上升以及技术成本的下降，可能技术水平的提高受多重因素的影响，整个的运维成本不会有太大的变化，也有可能是略有上升的。

过去三年做风电电价评估考虑的是技术标准的提升，近几年随着风电接入电网的比例逐步扩大，电网对风电场提出了越来越多的技术要求，这样的技术要求包括风功率预测预报甚至包括消防安全以及运行的技术监督，各个方面都有可能使未来风电场的投资和运维的成本有所提高。还有一些地方上的要求，比如说除了土地的新增费、每年名目繁多的土地使用费和其他各个部门合理不合理的费用。总体说考虑到2020年可能使风电场的单位千瓦的投资要上升300～700元，风电机组也有可能略有下降，未来几年总的投资水平会维持在相对稳定的状态，不会像过去那样大幅度下降。

还有一个优惠政策是增值税优惠政策，现在的政策是2008年制定的50%增值税即征即退。这两年尤其是2012年之后国内风电开发行业讨论比较多的是关于可再生能源基金不含增值税的政策，这是风电开发企业的误解，也就是说现在确定的0.51～0.61元/度上网电价是全含税的电价，基金是不是含税是基金运行层面的，和风电开发企业关系不大。

四、并网调度和司空消纳

陆上风电面临最为紧迫的问题是限制出力的问题，最主要的原因是风电开发的地区过去几年过于的集中，从能源系统的角度是电网和其他电源与风电的规划之间的配套协调，根本上原因是我国电力体制没有走入到欧美发达国家采用的市场化的竞争性的体制。

风电消纳也有很多的措施，2007年制定了节能调度管理办法，在五个省进行了试点，试点的效果不尽如人意。随着弃风限电现象越来越严重，国家新能源司把解决弃风限电作为风电发展最主要的工作。表现在2011、2012、2014年年初都发布做好弃风限电的指导意见， 2012年开始要求电网和所有的风电场进行分功率的预测预报和电网的协调性的工作。准备实施的政策讨论了几年，包括配额制以及全额保障性的收购制度。配额制从2012年开始做，2013年初进行了大规模征求意见，后来又放回来了，今年又开始对于草稿进行了新一轮修改，但是何时可以实施牵扯的范围比较大，配额制的实施还是希望能够发挥更大的作用。发挥更大作用的措施最好可执行度比较高，希望把配额制的指标和正在讨论中的合理控制能源消费总量、碳减排的指标和成功实施几年的节能减排的考核指标进行挂钩，这样的挂钩涉及到了多个政府部门间的协调，所以难度比较大，但是如果不挂钩又很担心配额制能不能真正起到这样的效果。现在总体上看配额承担的主体，尤其是定量承担的主体是地方政府以及地方的省级的电网企业。

能源局在并网消纳中采取了多项的措施，其中一种措施是扩大应用市场，推动北方地区风电供热和制氢，2012年吉林开始了供热示范项目的建设。供热总体上看是不具备经济性的，虽然是极力推动大规模风电供热试点，但是二三四批核准计划没有对吉林放开任何风电项目的建设。如果是存在冬季采暖的需求和氢气供应的需求，风电供热和制氢有一定的经济性。

解决风电并网消纳最关键的主体还是电网，或者是电力系统发挥作用。如果要看2013年为什么限电的比例能够从17%降低到10.7%这样的水平，最主要的原因是电网进行了一些优化调度，典型的是东北电网，没有任何新建的线路，仅仅是通过优化调度对火电要求在冬季的地方也要承担一定的调控任务，吉林2013年限电的比例达到了20%多，2012年是达到了35%的水平，所以效果是非常显著的。

新疆的线路过来了之后使新疆的风电消纳和输送的问题得到了很大解决，这也是北方和新疆规模放得比较大的原因。今年张北3条500千伏通道已经建设中，张北地区是去年唯一一个在全球所有的弃风限电比例大幅度下降的情况下弃风限电比例增加的地区，今年会有很大的好转。

五、市场开拓

总体上布局调整，风电的开发从集中开发到集中和分散开发并重。东中部地区接网条件比较好，单位补贴的资金的需求量确实是比较小，比如说广东地区执行的是0.61元/度的电价，但是每度电补贴的钱是0.1元，新疆的地区需要2.6元，所以说资金的补贴效率也是政策考虑的主要的因素。

风电市场的扩展，分散式风电截至去年年底建成了71万千瓦的规模，这个规模跟现在七千多万千瓦并网装机比是非常小的，主要的原因是大家觉得分散式风电是主要的发展方向，低风速风机的开发也确实是提供了产业的支撑。但是没有很大规模建设的原因，主要是因为政策和陆上风电的税收政策和项目管理政策是一样的，我们做了两三万千瓦的低风速项目，为什么不做走通量的项目呢？要解决实际的问题需要出台相应的鼓励分散式风电发展的特殊政策。

风电市场也是在可再生能源的其他综合利用上，包括正在实施的新能源城市以及分布式能源的示范工程也会发挥一些作用。

六、海上风电

我国从2010年海上风电启动了之后进展相对缓慢，今年海上风电的推进也是被能源局新能源司作为今年的风电工作的重点，企业也确确实实响应得比较多，所以今年可以说是有望规模启动。目前的进展算上示范的机组以及大一些的风电场，总机的项目是40万千瓦左右的规模，核准项目是183万千瓦，主要分布在江苏、上海和浙江。开展前期工作的项目累计容量是410万千瓦，并且我国沿海十个省份都已经完成了海上风电的开发规划。

海上风电的政策，今年年初能源局发布了做好海上风电开发管理工作文件的通知，把海上风电作为今年工作的重点，海上风电过去几年进展比较慢的主要原因比如说四个特许权招标项目主要是规划衔接，当初和海洋局的沟通，还有海上电缆和陆上登录电缆的问题，造成了整个项目的基础条件的调整，四个特许权的项目对于不是很顺利。

2012年做的2050年风能路线图的研究成果，当时提出来风电到2050年达到10亿千瓦，在全国的电力供应中占六分之一左右的水平，并且进行了分区域的布局。

在能源基金会的2050年可再生能源高比例方案实践的途径，我们展示的是理想的前景，可再生能源比例在电力结构中占80%，其中风电无论是装机量和发电量差不多占三分之一的份额，风电在可再生能源的结构中将扮演更为重要的角色。

（本文根据作者在第八届中国新能源国际高峰论坛的讲话整理，未经作者审核。）

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