领导干部财产公开困局探解

黄卫平

领导干部财产公开制度被视为遏制腐败的“封喉一剑”。本文根据公开资料选取了2009年至2012年全国官员财产公开的20个试点样本，进行专题研究，求解廉政之道。

20个试点样本是：新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北荆门市掇刀区、宁夏银川市、宁夏银川市兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏无锡市北塘区、辽宁锦州市古塔区、江苏徐州市贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。

必须指出，研究者选取的试点样本与“财产申报”大不相同，已从“个人申报、组织监督”转向“个人申报、社会监督”。

在公开层级上，官员级别较低，科级干部成为财产公开的主要群体

目前，我国官员财产公开试点的层级不高。从推动官员财产公开的政府层级来看，80%是县级政府，仅有20%是地级市政府，尚未出现省级试点。

试点单位的行政层级直接决定了试点官员的行政级别——科级干部成为财产公开的主要群体。在20个试点中，17个试点把科级干部作为公开对象，只有六个试点把处级干部作为公开对象。

官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性——只能先易后难，先下后上，先试点观察，再视情形而定。

拟提任干部是试点单位财产公开的主体。在20个试点中，有16个试点要求拟任（即初任或新提拔）干部作为财产公开的对象。阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、荆门市掇刀区、徐州市贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休三年以内的干部也要进行财产公示。试点单位把对新提拔干部的财产监督作为严格干部选拔纪律、避免干部“带病上岗”现象的举措，有助于提高干部选任的公信度。

在公开范围上，试点公开规模较小，公开内容集中在领导干部个人

试点公开规模小，60%以上的试点公开人数在100人以下。绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员，国有企事业单位的干部不在此列。

从公开范围来看，试点公开内容主要集中在领导干部个人，不包括其配偶、子女的财产状况。

由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实反映出官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避相关规定。因此，总体上难以取信于民。

在公开方式上，以内部公开为主，网络手段被很多试点摒弃

在公开方式上，试点单位采取了多种方式，如网络、广播、电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等。与既有的“财产申报”相比虽然有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。

尽管总体上公开方式多样，但70%的试点采取单一的公开方式。在20个试点中，有16个试点采用单位公示栏进行公示；有八个试点采取在政府网站上公示；有两个试点采用广播、电视进行公示；采用手机短信、会议、报纸公示的试点有一个。

从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却被很多试点所摒弃。2009年仅有四个试点采用网络公示，其后三年的试点也只有四个。试点公示正从社会公开转为内部公示。

此外，从公开时间来看，过半试点公开时间不超过十天。这一做法可能还是担忧社会公众围观，而某些干部申报的内容未必能经受得住深度核实。

在公开监督上，缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查

目前试点单位财产公示的内容还比较粗略，明细程度不高。如宁夏青铜峡市要求官员公开财产的“收入主要来源”一项，只需写明是经营性收入为主还是工资性收入为主即可，不需写明具体数字；在“个人房产”方面，只需写明有几处房产即可，无需写明房产的面积等信息；更无需公示干部的工资、存款、房产面积、家庭成员等信息。

此外，试点单位缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查。虽然每个试点都不同程度地要求对申报和公开材料进行审核，但在实践中，公开内容的真实性主要靠官员的自觉，缺乏权威核实。阿勒泰地区、浏阳市、慈溪市、青铜峡市等地在官员财产公开后都是“零投诉、零异议”，有些地方甚至存在单位领导公开的工资低于下属的现象，这引起民众对官员财产公开真实性、有效性的质疑，而质疑的背后反映的是财产公开审查机制的缺失。

在公开时序上，呈现断续和衰减趋势，试点单位存在“昙花现象”

从改革试点开始的时序来看，试点数量、公开人数及公开级别都呈现衰减趋势。此外，从试点单位来看，也存在着断续性的特点，形成“昙花现象”。据笔者不完全统计，仅一半左右的试点在初次进行官员财产公开后还会持续，另一半的试点地区探索一次之后就偃旗息鼓了。

由此可以看出，官员财产公开试点并没有呈现逐步扩大、升级趋势，而是呈现衰减趋势。这可以从侧面说明，这一试点工作是敏感性较高、牵涉面较广、阻力较大的反腐措施，因推进速度缓慢，在民众中饱受诟病。

我国官员财产公开的约束因素

官员财产公开制度建立的关键在于中央的决心，而腐败存量、官员阻力、意识形态和社会生态，则是影响中央对其持谨慎态度的重要因素。

腐败存量因素。腐败存量是指已有腐败行为但尚未被查处的官员数量。无论是从近年来贪官的查处规模、学界推测还是从民众日常感受来看，我国的腐败存量都已不小。较大腐败存量的存在，一方面增加了推行反腐败举措的阻力、削弱了意识形态的公信力、恶化了社会舆论生态、降低了官员财产公开制度的预期效果，另一方面还导致贪官完成了对反腐政策的“捆绑”，反腐政策被腐败现实所挟持。

意识形态因素。意识形态宣传与官员拥有财产现状之间存在着巨大的反差。一方面，我们长期以来一直宣传党政干部是全心全意为人民服务、没有自身利益的公仆；另一方面，党和政府实际上又是由具体的个人所构成，有自己的利益和诉求，并且积累了不少家庭财产。在这种情况下，如贸然推进，一是会削弱传统意识形态宣传的说服力，降低体制的合法性；二是在贫富差距加大、仇官情绪加重等现实情况下，一时难以接受的民众可能会在敌对势力的煽动下引发社会动荡。

官员群体阻力。官员财产公开的实施意味着官员权力和利益空间的压缩，本质上与官员自身权力扩张和自身利益维护相悖。无论出于何种考虑，官员的担忧和恐惧都会变成对此项制度或隐或现的抵制。在我国，官员同时扮演着决策者和执行者双重角色，如实施官员财产公开制度，无疑是最典型的“自我革命”。在官员普遍抵触的情况下，如果强力推行，既可能遭遇官员选择性执行而达不到预期效果，又可能导致政治动荡或大规模财产转移等“副产品”。

推进官员财产公开的改革建议

其一，继续保持高压反腐态势，通过治标为治本换取时间。首先严格把好晋升关，让有贪腐行为的官员不能得以晋升（最低层次要求）。其次，在一定时间段内，通过对“老虎”“苍蝇”一起打的惩治腐败的一系列举措，抑制新的腐败行为和剔除贪腐官员，例如，可探索实施“软赦免”以消解腐败存量。所谓“软赦免”，指在必须公开家庭财产的时限前，事实上允许官员以提前退休、个人健康原因等体面的理由退出公职。退出公职后就不再是官员，当然不必公开家庭财产。退出公职前必须接受严格的离任申报，如有贪腐行为，就将非法收入全部没收，但不追究法律责任，不搞秋后算账。

其二，由高到低，由浅入深，适时提出财产公开改革的时间表和路线图。确定整体规划布局、推行主体、责任落实、总体目标任务、阶段性目标、关键步骤、关键时间节点等内容，真正将其纳入高层政治议程和推上制度化的轨道，为全国范围内建立健全官员财产申报和公开制度提供规划、引导和支持。可以以新提拔干部为突破口，凡是新提拔的领导干部任职前都必须向社会公开家庭财产，不公开者不能任新职。在全国范围内可授权进行试点（建议试点以省为单位），以探索新提拔干部任前公开事项，边试点，边总结，边推广。

其三，细化财产公开的范围以及惩处规则。规范“领导干部”所包含的职务岗位及其家庭成员范围，明确科级及以上领导干部都要进行家庭财产申报（包括任前申报、日常申报及离任申报），县处级及以上领导干部要进行家庭财产公开。纪检监察部门要定期对领导干部的家庭财产申报材料按一定比例进行抽查，与此同时，民众可以根据一定的合法程序申请查阅。可以考虑在县级及以上各级党代会、人民代表大会、政治协商会议的换届会上，公开各种政治性职位候选人的家庭财产。

（转自《人民论坛》，本刊略有删节）