我国廉租住房分配制度存在的问题及对策

陆琼

摘 要：廉租住房分配制度是建立我国住房保障制度的重要环节，也是具体实现财政收入分配功能的手段之一。针对廉租房分配中存在的覆盖面过窄、实物配租受益对象界定不清、布局不合理、收入标准划分困难、户籍限制等诸多问题，并对产生这些问题的原因进行分析，提出可以从实施严格的准入退出管理制度、合理布局廉租户、健全廉租房法律体系、放宽户籍限制、加大惩戒力度等方面采取具体措施，以实现廉租住房的公平有效的分配。

关键词：廉租住房；分配制度；公平有效

中图分类号：F923.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）17-0082-03

引言

2013年12月，财政部及住房城乡建设部提出，从2014年起，各地公共租赁房与廉租房并轨运行。目前，中国低收入人口比例较高，对廉租住房的需求是巨大的。截至2013年底，全国已累计新开工2 484万套，建成1 573万套。其中，2013年全国新开工保障性安居工程660万套，基本建成540 万套。但值得注意的是，据统计全国仍有约400多万户低收入家庭存在住房困难问题。

廉租住房制度是由廉租房供给制度和分配制度两方面构成。本文的重点是分析分配制度，因为分配制度本身也是决定供给规模的重要原因。随着“十二五”规划中大规模保障性住房建设的落实，保障方式日趋多样。2013年10月底，习近平主席发表讲话，亲自部署保障房建设，动员社会力量，号召企业多方参与，让我们看到完成3 600万套保障房建设目标新的曙光。但分配环节却成为一个难题。实践中，廉租房的分配不断充斥着黑幕和不公，让其尽归有权、有钱者之手，导致“廉租房”演变成为“特权房”，而真正需要它的人群无法获得这项福利。本文从分配的角度阐述了南京市廉租住房分配制度存在的问题，以找出我国廉租住房分配制度存在的弊病，努力解决低收入人群的住房问题，促进社会的健康发展。

一、现行廉租住房分配制度存在的问题

（一）廉租房的覆盖面仍然过窄

虽然南京市不断地放宽廉租住房申请标准，但现行的收入与住房面积的双重核定无法解决覆盖家庭过少的问题。根据第六次全国人口普查，南京总共有800万4 680人，南京本地户籍人口为607万人。据新浪房产新闻报道，截至2012年底，南京市廉租房保障家庭为33 784户，如果按每个保障家庭有3口人计算，可以估算出享受廉租房的家庭所占比例不到2%，离发达国家10%的比例相差甚远。

（二）实物配租受益对象界定不清

廉租住房分配若要顺利实施，首先必须清楚地界定受益对象是谁，他们是不是最迫切的需求群体。国务院2007年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定，廉租房实物配租的对象应优先面向孤寡、病残以及城市最低生活保障家庭等急需救助的家庭。而实践中廉租住房的保障对象与这一要求相比存在很大的差距。南京市自2008年实施新的《细则》以来，拆迁安置户和一级劳模家庭占实物配租保障的70%以上，而特批户、一级残疾家庭、孤寡老人总共只占25%左右。

（三）实物配租住房布局不合理，配套设施缺乏

大部分廉租住房都建在偏远的郊区，给廉租房家庭的生活带来种种不便。正因为实物配租住房的布局不合理，因居住而产生的社会成本巨大，导致很多符合实物配租条件的家庭放弃了实物配租。加上廉租住房使低收入家庭集中居住，这种邻里效应对低收入家庭的子女教育非常有害。并且物业管理、小区照明等配套设施缺乏。按照国家规定，2009年之后提供的廉租房应由政府进行简单装修，灶台、坐便器等这些基本的生活设施要配置齐全，可以满足日常的生活需求。可是近日南京浦欣家园里刚刚分到廉租房住户抱怨里面完全没有任何设施，连简单的门框都没有，廉租房“廉”成了毛胚房。

（四）收入标准划分困难，监督难度大

根据南京市《细则》规定，廉租住房制度不仅应该保障低保家庭中的住房困难户，也应保障那些低收入者又非低保户的住房困难户。目前，我国各城市保障对象一般都包括非低保户的低收入者，只是确定低收入的标准因地区的差异而不同。由于我国还没有建立起个人信用制度和个人收入申报制度，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而，划分居民收入线的基础实际上是很薄弱的。

（五）户籍限制

南京市的廉租住房申请政策规定家庭成员必须具有南京市非农业常住户口且实际居住，并取得南京市市区城镇常住户口满5年以上。这一严格的户籍限制使得大量非南京户籍常住人口被排斥在外。随着城市建设步伐的加快，毕业大学生、外来务工人员、土地被征后的农民等大量进入城市。而这一庞大的群体由于经济收入低、流动性高等客观因素，在一定年限内难以依靠自身力量解决住房问题，但却又未被列入廉租住房保障体系的范围内，而且往往是社会保障制度下的边缘人，于是不可避免地成为城市中的新住房弱势群体。

国务院《廉租住房保障办法》没有对户籍做出特别要求。但是总结其他各省的廉租房制度，其中均对户籍做出限制。例如，北京市规定了申请本市廉租住房需取得本市户籍满5年；广州市廉租住房的申请人及共同申请的家庭成员具有本市市区城镇户籍，并在本市工作或居住；上海市廉租住房的申请家庭成员在本地实际居住，具有本市城镇常住户口满3年，且具有申请所在地城镇常住户口满1年，对申请者进行了双限制。

（六）廉租房“退出难”

“住的进去，退不出来”，廉租房“退出难”由来已久。这是全国各个城市都存在的一个问题。2013年4月，南京市市公房管理中心同马群派出所、百水芊城物业管理及社区居委会一起，对廉租房实物配租的百水芊城小区一套房源进行清退。这套廉租房的承租人及共同申请人都已死亡，根据相关规定，应收回房子。这是自2002年实施廉租住房保障政策以来，南京市收回的第3套廉租房。

二、问题背后的原因分析endprint

（一）地方政府在认识上存在偏差

目前，许多地方政府仍然热衷于旧城改造和房地产的开发，对廉租房的认识和重视不够，使得廉租住房真正的“保障对象”变成了城市拆迁户。并且政府在保障方式上缺乏对政策效果的考量，仅仅从经济成本的角度考虑对廉租住房的补贴方式，使得实物配租比例偏低。房屋建筑的周期比较长，通常在两年左右，在短期其供给可以看成是固定不变的。根据微观经济学基础知识得知，此时，保障对象所要承担的租金恰好和没有政府补贴时相同。这说明在短期内，政府给予租赁住房补贴并没有真正改善住房困难户的状况。

（二）资金来源缺乏，廉租房体系结构单一

正是由于资金的短缺，使得廉租住房的覆盖面过窄。资金单一依靠市政府的投入是不可能解决全部问题的。中央政府通过“从土地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉住建设”的硬性规定，让各地政府从土地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉租住房建设，①在一定程度了弥补了廉租房资金的短缺。但这种资金量的大小取决于土地净收益的大小，具有很大的弹性，不能保证资金的额度。目前的南京市廉租住房保障体系中，最主要的参与角色是政府，政府通过廉租住房办公室以及相应的管理机构来管理。从总体上来看，政府缺乏对私人开发商的鼓励措施，缺少相应的规章制度来积极引导社会资金流向廉租住房建设。

（三）信息不对称，审查机制不完善

由于我国的个人基本账户机制还没有建立起来，金融系统和财税系统也相对不完善，申请人单位出具的工资收入证明缺乏可信度，导致个人收入的真实性和准确性很难把握，跟踪难度相对较大。对于工作单位和工作形式不固定的群体，要想准确核实他们的收入状况更是难上加难。由于信息核准上存在的弊端，给了很多人弄虚作假的机会，真实性和公平性受到质疑。在审查和最后的公示分配工作中，权力都集中在当地政府的房地产主管机关，并且对他们的职责规定的相对不确定，会同其他部门的复查程序也是流于形式，根本起不到应有作用，造成信息的虚假和权力的腐败。

（四）立法层次低，相关法律制度不完善

迄今为止，我国住宅的社会保障都未形成系统的法律体系，相关的社会保障住房的法律制定仍然停留在国务院、各部委及各级政府颁布的政策性文件及少量部门规章之中，没有制定出较为成熟的法律法规，更多的是以决定、通知的形式出现，且覆盖范围狭窄、立法层次不高，使得廉租住房的制度建设缺乏权威性的法律依据。

（五）惩戒力度薄弱

虽然《细则》对提供虚假信息、隐瞒家庭收入和住房条件的情况做出了规定，即收回保障房，并依据相关法律法规追究责任。对于在管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的国家工作人员，追究相应的责任；出具假证明的，移送司法机关处理。这些规定，仅仅是对于那些在保障房的申请过程中违规行为做出肤浅的规定，却没有制定详细的处罚内容，无法起到应有的规范和警戒作用，不能强有力地约束申请人和相关工作人员的行为。还有监管环节的薄弱，更加剧了目前保障房的种种黑幕，严重扰乱了正常的住房分配秩序。

三、完善我国廉租住房分配制度的对策建议

（一）完善廉住申请家庭的收入统计与监管机制

首先，应发挥廉租住房工作办公室及社区工作站的监管优势，对辖区内的低收入家庭住房状况进行调查并建立档案，建立有效的个人财产收入审核体系和严格的资格审查制度，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围。其次，要建立完善的个人诚信管理体系。目前，我国的个人诚信数据极端分散，各部门都保有部分的个人信息，相互屏蔽，没有形成完整的个人诚信管理体系。因此，要联合金融机构与税务、财政部门共同建立个人信用制度。在个人信用系统中，应该记录廉租房申请人的基本个人信息和家庭情况、个人银行账户和收入来源、个人可支配可用于抵押的资产等。所有租户要定期向廉租办申报家庭经济状况，若经济状况改善，已超过租住廉租房资格标准的人群，应在给定期限内退出，让更多的人受益。如发生虚假申报和隐瞒实情，一经查出，廉租办有权立即收回住房，取消其租房资格，并追加罚款。

（二）科学确定低收入的标准

国务院24号文件提出，低保户外以外的低收入群体也在解决的范围。那么，这里就涉及这些低收入群体的收入水平是多少才能纳入这一范围的问题。这一新的问题同样为政府如何制定具体政策带来了困扰。我国应当借鉴发达国家的经验，如美国住宅与城市发展署（HUD）提出的低收入标准是：低于当地中位数收入80%为低收入，低于50%的为特低收入，低于30%的为极低收入；1995年，联邦政府还指出，租房支出不得超过其可支配收入的30%。

我国应当学习美国采用中位数收入而非平均收入作为低收入的计算基础，因为实际统计中，在收入差距不大的情况下，两者计算出的数据差别不大，但如果高收入家庭增多或者极少数家庭收入极高，对平均数的拉动作用就会加大，使得平均数偏离中位数；并且自2000年以来，我国收入平均数偏离中位数的速度在加快。因此，按照中位数收入能够更准确反映居民实际的收入水平。这样确定的低收入人群，基本上属于我国城镇目前的低保群体和边缘群体，同时，也便于今后逐步地与国际计算标准接轨。

（三）合理布局廉租房，促进社区居民融合

鉴于廉租房大部分建在偏远郊区以及配套设施不完善，我国可以借鉴国外渗透式供给方式①的做法在开发商的商品房开发项目中拓展分散的廉租房房源。这种供给方式可以避免低收入家庭过于集中形成贫民窟，也有利于廉租户分享社区内良好的设施、安全性、清洁和社区服务，甚至中高收入人群的生活服务项目，可以帮助廉租户更好的得到工作。在开发商的商品房开发项目中采取免税、出让土地优惠或者入股等手段激励房地产商在整个商品房开发项目中拿出部分中小户型的房源低价出售给政府作为廉租房出租给低收入家庭，此种方式既可以避免目前中国廉租房由于过于集中在较偏远的地段，低收入人群不愿租住的情况，又可以使政府事先控制廉租房房源的成本。endprint

（四）健全廉租房法律体系，提高立法层次

我国目前的廉租住房法律还停留规章政策的层面上，出台的政策性文件非常笼统，在实施中常出现无法可依、具体细则朝令夕改的问题。所以，应尽快制定有关法律，以此确保廉租房制度的有效实施。发达国家发展公共住宅制度的一条重要经验，就是在历史上解决每一个住房问题的阶段，都通过立法来保证住房保障制度和政策的贯彻实施。所以，我们国家的当务之急，是应当尽快制定和建立公共住宅制度的法律体系。以完善的法律法规体系来保证我国廉租房制度的稳步有序发展。

（五）放宽户籍限制

中国实行的是城乡二元户口制度。中国现在的廉租房都市对城市居民提供的，都要求申请者凭本市城镇户口申请。而现在中国城市住房最困难的是有子女的农民工家庭，这些家庭没有本市城镇户口，只有临时居住证，因此，要实现公平分配，户口制度首先需要改革。随着改革开放脚步逐渐加快，户籍制度已经不再适合市场经济的发展，合理的人口流动有助于城市经济发展，国家也积极采取政策鼓励适当的人口交流。因此，在保障房的供给对象上，因地制宜。在较发达的一线地区、沿海城市，城市化水平相对较高，外来人口集中，应将保障对象的经常居住地作为准入标准，取消原先的户籍限制，规定在本地区工作满3年或5年以上、有相对较固定的收入、且满足该地区规定的其他硬性要求者，就有资格申请廉租房；对于欠发达地区，保留户籍的限制，优先解决本地区住房困难家庭。

（六）加大惩戒力度，鼓励媒体舆论监督

实践中，廉租房的骗租现象越来越严重，保障房分配的不公平受到各界苛责。因此，在法律规范中应当加大惩戒力度，细化处罚条款，增强执行力，对违法违规行为加强制裁，同时鼓励舆论监督、信息公开化，提高透明度。

结语

住房问题随着我国市场经济的转型越来越显现出来，房地产业的畸形发展造成我国整个住房体系的不和谐，如今的房子竟成了人们的奢侈品，这是社会发展不均衡的体现。住房保障是一项惠民的好政策，它致力解决所有中低收入阶层的住房难问题，应该具有全面性和普遍性，它的有效实施依赖于公平的分配，只有让确实需要的人群享受到这项福利，政策才能算得上成功。

参考文献：

[1] 许经勇.实现住房福利分配向货币分配的转变[J].福建改革，1998，（8）.

[2] 马国强，王椿元.收入再分配与税收调节[J].税务研究，2002，（2）.

[3] 戴建林.用平均数反映居民收入水平存在的不足[J].统计研究，2003，（3）.

[4] 贾康，刘军民.优化与强化政府职能 建立和完善分层次住房保障体系[J].财贸经济，2008，（1）.

[5] 李昱，陈斌.国外廉租房供给模式及启示[J].经济与生活，2011，（2-3）合刊.

[6] 朱秋霞.德国社会保障住宅分配制度演变及对中国的启示[J].现代经济探讨，2013，（4）.[责任编辑 柯 黎]endprint