浅谈有限政府理论

孟芮竹

［摘要］十八届三中全会以来，随着市场经济体制改革的不断深化，加强民主法治建设构建有限政府也随之被提上了日程。洛克的政治学著作《政府论（下篇）》，以社会契约作为理论基础。结合中国实际情况，从洛克的个人权利的角度对政府权力进行道德约束，自由财产权与社会立法权作为与政府抗衡的经济基础与其运作的制度界限出发，可以探析有限政府理论对政府内部的建构、外部的监督以及规模界定的启示意义。

［关键词］社会契约有限政府理论政府权力

［中图分类号］G64［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）13-0079-03

随着制度层面建设的话题逐渐引起学术界的热议，西方政治思想中有限政府理论对于我国的政治体制改革所具有的重大启示意义也被人们广为接受，因此我们有必要结合我国的实际国情再度系统地探讨相關理论。同时，市场经济的实践表明，从计划经济到市场经济，从全能政府到有限政府，是市场经济和政府发展的客观规律。因此，在全能政府向有限政府过渡的历史趋势之下，我们发现，无论是对有限政府问题的本体论的研究，还是将有限政府思想放在制度层面上进行考察研究，都具有极其重要的意义。

一、社会契约——有限政府的思想基础

有限政府理论实质上是寻求个人自由权利与政府权力平衡之下的政府职能理论。而“有限政府”的宪政模式，实际上就是限制国家对社会的干预，实现个人权利与政府权力关系的协调，为政府设定权力的边界的制度模式。笔者以“社会契约论”的思想为理论基点，从契约发生学的研究方法和契约内涵的双重角度理顺有限政府理论形成的内在逻辑。

（一）社会契约的前提

自由主义学说是社会契约的理论根基，自由主义学说认为，人的一切权利的基础是自由，这是每个人与生俱来且不可以被任意剥夺的基本权利，凡是在自然状态下想要剥夺其他人自由的人，就一定会被认为具有剥夺其他人一切权利的企图。自由主义包括个人自由和财产自由，并被置于“自然状态”的背景之下，旨在为资产阶级做辩护。一方面，“那是一种完备无缺的自然状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”这关于人身自由的渴望反映了近代资产阶级对安定环境，平等、自由权利的追求；另一方面，“财产是合乎人性的，也是合乎自然法的，人们还在自然状态中就有了财产。财产既是保护生命的必要手段，保护财产也就合乎自然法，合乎理性。”这从人性与理性的角度进一步论证了政府保护财产的合理性，也借私有制的历史证明了资本主义所有制存在的永恒性。

在自然状态中，人人遵守自然法的理性原则，在自然法的限度内行使自然权利，并不能侵犯其他人所享有的权利。但自然状态具有不稳定性。首先，在自然状态中缺少众所周知的法律法规，还缺少一个有权按照法律来判决争议的公正裁决人。由于自然状态的核心价值观念——自然法，这种纯粹的价值观念无法形成普遍的约束力，这使得人们在处理社会关系中的纠纷时，无法实现公正合理的裁判。在自然法的规定之下，每个人都是自己事件的裁判者，因此，为了保护自己和别人可以做任何事情，即“对于自己的事件过分热心，同时，疏忽和漠不关心的态度又会使他们对别人的情况过分冷淡”。其次，在自然状态中没有一个真正支持正确判决的权力。强制力是一个统治阶层在政治方面调整、约束、制裁、管理以解决纠纷的重要约束力。而自然状态之下利益受损害的人仅仅能使用个人的强力，会使“惩罚的行为发生危险”，从而不能发挥强力的最大作用。为了使自己的财产得到保障，人们通过缔结、契约、制定既定的法律，确立了权力共同体的合法性和权威性，政府由此产生。

（二）社会契约的内容

契约的形成基于“大多数人的同意”，即遵循“同意”与“大多数”原则。为了弥补在单独生活时所产生的缺陷，人们会自然地联合成政治社会。又因为不经本人“同意”会使人们的权利和权力脱离自然状态，受制于另一政治权力而陷于战争状态，因此，人们放弃部分自然权利，把部分权利交给整个社会，从而构建了拥有有限政治权力的政府。而政治社会行动取决于“大多数”是因为共同体的行动由组成共同体的每个人的同意决定，所以，政府的行动需要以“大多数人的同意”的意向为转移。只有大多数人自愿交出部分权力或权利，所有这些权力或权利才能组成一个公共权威或公共权力，才能限制人们的自然自由与自然权利，从而实现公共福利。

契约的内容主要有两种，一种是人民拥有做他们认为合适的任何事情的权利，社会只等法律来保护个人和大众尤其是保护每一个人的财产。另一种是社会自由处罚违反自然法的罪行的权力。缔约者保留了不可剥夺的生命权、自由权、财产权，将涉及自身利益的纠纷事件的裁判权、执行权授权于共同体，也正是由于让渡权利的部分性导致了政府权力的有限性。社会契约是近代法学家常采用的分析工具，而洛克以自然法不能保持自然状态的稳定性为契约背景，以自然法约束下人们的自然权利和自然权力为契约内容，提出了由自然状态向政治社会转化的充满理性色彩的社会契约论。

社会契约论的提出既为近代提倡个人自由主义、实现个人价值提供了合理的准则，又构建出了一种现实的、可操作性强的宪政制度——有限政府理论，而这也正合乎了社会契约作为有限政府思想前提的逻辑解释。

二、有限政府——关于政府权力的边界

（一）个人权利是政府权力的道德约束

洛克建立起来的政府政治权力来源于部分个人权利的让渡，契约的原则实现了权利向权力的转化。让与的权利经过“契约”的纽带和桥梁转化为受让与的权力，受让与的权力组建为政府权力，因此，政府权力受个人权利的限制。这表现在以下三个方面：

第一，政府权力的内容包括处罚保护个人权利的权力以及自然法的惩罚权，权力的组成部分具有有限性。人民是政治权力的真正享有者，由于权利是在权力之上，政府权力对于公民的权利来说是派生的，这就从根本上制约了政府权力的行使。第二，在实现共同体政府的构建中，“大多数人的同意”要求确立公正的法律以规范政府的行为，政府权力的行使范围要受法律的限制。第三，由人民让渡权利组成的政治权力，“是每个人交给社会的他们在自然状态中所有的权力，由社会交给他们设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产”。政府的最终目的是为了保护个人私利，人民自愿“同意”放弃自己的权利遵循“契约”原则，确立了政治权力和政治权威。因此，政府权力的行使不能以损害个人的利益为代价，如果政府官员不能履行契约所规定的职责，那么人民就有权反抗甚至推翻他们。但是，对于没有违背人民委托的“合法”政府，反对就属于“叛乱”的行为。

（二）自由财产权是抗衡政府的经济基础

财产权是自然权利的核心，生命权、自由权、健康权都是为保障财产权服务的。同时自由财产权作为洛克政治学说的支柱，是有限政府宪政理论所探讨的根本问题。由于政府的目的是最大限度地保护人民的私有财产，自由财产权也就成了抗衡政府的重要经济因素。

第一，最高的权力未经本人同意不能取去任何人的财产的任何部分。私有财产神圣而不可侵犯性可以从两个方面来解释：一方面，劳动使原本处于自然状态的共同物品脱离原来所处的状态，劳动确立了物品的价值，赋予了劳动者确立财产权的权利，这为个人财产权的产生提供了正当性的基础；另一方面，自由主义民主为根本的洛克思想，主张自由是生命的载体，而生命需要依靠财产来维持，没有财产为基础，生命、自由权利也就无从谈起，人们正是有了财产权才保障了自身最基本的自由。第二，政府有权向人民征税，但是征税需取得人民的同意。虽然税收是政府财政支出的重要来源，是政府存在的重要基础，然而政府的目的在于维护人民的自身权利，因此政府的权力应该成为一种以人民自愿为原则赋税的公共权力，而不应该是对私有财产的占有。第三，当财产权受到侵犯时，人们有权解散政府，重新组织立法机关。洛克认为，政治国家是人们依据社会契约的原则自愿放弃自身的权利而形成的，因此“如果他们为强力所阻，以致不能行使这一对社会如此必要的、关系到人民的安全和保护的权力，人民便有权用强力来加以扫除”。从政府的根本目的——保护人们的自由财产权出发，对政府的权利提出了根本的限制，形成了对政府权力的边界，产生了抗衡政府权力的重要的经济基础。政府的权力必须在既定的范围内行使，如果违背了人民的利益，社会就会用“强力对付强力”，建立新的有限政府。

（三）社会立法权是政府运作的制度界限

有权力的人很容易滥用权力。由于政府权力是为了保护人民的生命权、自由权利而在人民委托之下产生的，具有高度的政治权威，所以内部极易集权专断。因此，必须对其活动范围进行严格限制，以此来保障社会成员的发展，使其为社会成员服务。为了防止权力的滥用，需要对权力进行分割以相互牵制。

立法权是来自于社会的。“它有权为社会的一切部分和每个成员制定法律，制定他们的行动的准则，并在法律被违反时授权加以执行。”由于纯粹的君主制与议会制会使自然状态陷入战争状态引起暴政，洛克便討论基于一个新的起点来解释维护资产阶级统治的新型政体模式。这个新的起点便是以自由主义民主为基点的“社会的立法权”，从而为政府的活动范围提供了鲜明的民主法治化的制度依据。在人治背景下，法律与公民利益相分离，公民出于对法律强制力的恐惧而被迫趋于服从，导致了权力的滥用而侵犯了公民的基本权利。而“社会的立法权”之下的法治制度社会，社会规则体系由权力授予者控制，不存在制定支配社会规则的君主，因此符合广大公民的意志与利益，更有利于人民维护自身的权利，同时也使政府权力更具备正当性，社会秩序会更加持久。通过“社会立法权”对政府在制度上进行限制，一方面有利于反映人民的利益诉求，把人民从人治中解放出来，更好地实现社会成员的自我发展，从而形成更具备人格意志的公民社会。另一方面，有利于促进更具规范化、法治化的社会主义和谐社会的形成和发展，保障社会的公众利益的最大化。

三、有限政府理论对建设新型政府的启示

（一）政府内部要完成自身的建构

首先，通过政治上的限制为政府的行动范围划上明确的界限。一方面，对政府权力进行制约，通过制度化、程序化的制约机制，实现对政府权力的约束。另一方面，政府的运作要公开透明。要完善行政体系建设，建立信息公开制度，发动人民监督，以实现人民的根本利益。

其次，通过经济上的限制，发挥市场经济的重要作用。市场是改变、造福社会生活的最积极的力量，完善市场经济体制，规范市场秩序，使市场由在社会中的基础性作用向决定性作用转变成了从全能政府向有限政府发展的必然要求。中国进入世贸组织之后，自由的市场经济体出现并确立起主导地位，这一趋势将进一步加快。另外，严格规范政府预算收支。由于预算是伴随着宪政产生的，其本身就是宪政的重要内容，因此对政府收支进行管控，有利于建设新型政府，控制政府权力，从而保障公民权利。

最后，从法律上对政府进行限制，建设法治社会。法治社会的法律应该是被人们能动地发现并自觉遵守的法则规范，体现着平等、自由、人权等价值观念，绝不能成为国家政治统治的工具和束缚公民权利的枷锁。因此应通过制度建设合理分配和完善政府的权力，防止权力过于集中。

（二）确立符合中国国情的评判政府规模的标准

随着社会主义市场经济体制的深入发展，由于政府的行政管理体制存在组织机构重叠、职能交叉的问题，导致政府政务效率低下，形成了政府规模扩张的趋势。所谓政府规模扩张，是指政府职能与权力扩张基础之上的政府机构与人员的膨胀，其无限的扩张必然导致政府失灵等一系列后果。机构人员数量的膨胀会导致行政管理经费增多，官僚主义盛行，同时规模的无限扩张也导致着腐败泛滥、政府权力形成权力集团化而违背了共同利益，从而损害政府的权威和公信力。因此，必须对政府机构工作人员的数量及行政行为成本做出一个既定的活动范围标准，以实现对政府规模的限定。限制政府规模的标准有两个，一个是其应当实现的职能，这规定了政府规模的最低限度，低于这个限度政府就难以为继了。同时还要注重财政对政府规模的影响，在保证政府实现其职能的同时，其规模也要在根据政府职能所制订出的财政预算承受的范围之内，否则很容易产生出腐败和官僚主义等问题。

（三）政府外部要全方位建立起绝对有效的监督体系

从“社会立法权”的角度来看，政治权力来源于人民的同意并由人民委托，因此人民对国家事务有根本的决断权，这也使洛克设想的以自由主义民主为根基形成的公共权力具有合法性。只有当政治权力具备一定的合法性，人民才能够自觉地服从，政府才会形成稳定的秩序并得以存在和延续。因此，必须让全体社会成员广泛参与、讨论、协商特殊的公共规则和公共政策，从政府外部全方位建立起一个绝对有效的监督体系，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起一个以为公民服务为宗旨，实现着服务职能，并承担着服务责任的政府。同时还要使公民参与公共政策的制定与公共治理的实施之中，通过政治参与与对话的形式展现自己的论点，平衡相互之间的利弊关系，从而达成共识。“政治决策过程得到了最大程度的开放，统治阶层对社会政策的权力主导让位于各个利益群体的博弈和妥协，协商性民主得以参与性的力量、阳光下的论辩而成为制约权力运行的民主机制，成为治疗政治腐败的制度性渠道。”

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［责任编辑：覃侣冰］