以改革新突破释放发展新动力

郑新立

今年上半年，我国国内经济运行总体处于合理区间。但各项经济指标表明，已经持续了两年多的经济下行压力有增无减。这种下行压力既有来自全球金融经济危机影响的短期因素，也有来自国内经济周期的长期因素。进入新世纪以来，我国经济经历了长达10年的高速增长。这一时期的增长，在一定程度上是靠高投资、高消耗、高污染支撑的。尽管2007年党的十七大有针对性地提出了转变经济发展方式的重大战略，但由于国际金融危机的爆发以及改革遇到的阻力，致使投资与消费等重大经济结构状况不仅没有改善，反而有所恶化。当前经济下行压力，主要是消费需求不足、产能严重过剩，产业升级缓慢、资源环境难以承受，城乡差距拉大、区域发展不平衡等矛盾的集中表现。党的十八大再次强调要以转变发展方式为主线，十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，为通过改革推动发展方式转变，释放新的发展动力提供了契机。当前要缓解经济下行压力，必须从改革入手，力求在阻碍发展方式转变的体制弊端上取得突破，以体制改革新突破释放发展新动力，才能赢得新一轮的持续健康发展。

一、推进户籍制度改革释放城镇化潜力

城镇化是未来十几年我国经济发展最强大的动力源泉。每增加一个城镇人口，需要增加基础设施投资10万元以上，每年增加1000万城镇人口，拉动城镇基础设施投资可达1万亿元以上。推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，中央提出，推进户籍制度改革，总的要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。为此，要鼓励生产力布局向小城镇和中小城市扩散，以创造更多的就业机会。国务院提出重点抓好“三个一个亿”：东部抓紧解决一亿农民工的市民化，中西部再吸纳一亿农民工进城，城市抓好一亿人棚户区、城中村改造。紧紧抓住这三件事，对农民工和城市低收入人群是雪中送炭，并能加快城镇化进程，对稳增长将起到立竿见影之效。

未来我国的城镇化，将在三个层面同步展开：一是以北京为中心的环渤海都市群、以上海为中心的长三角都市群和以广州为中心的珠三角都市群，再经过10年左右的努力，这三大都市群的经济总量都将居于世界前列，成为拉动我国经济增长的三大引擎。二是以省会城市为中心，以周边地级市为节点，形成一批次区域城市群，在拉动省域经济发展中将发挥重要作用。三是以县城、小城镇、新型居民社区为依托，形成就地城镇化的格局，在县域经济发达地区，这类城镇化模式已经出现。这三种类型的城镇化，都需要用高铁、高速公路等现代运输方式把大大小小的城市连接起来，形成半小时生活圈和一小时商务圈。基于此，加快建设现代高铁网、高速公路网、航空网、水运网和移动互联网，是推进城镇化的前提条件，也是扩大内需、拉动经济发展的历史机遇。

二、改革农村土地制度释放农业现代化潜力

党的十八届三中全会《决定》在总结农村改革经验的基础上，对农村土地制度改革做出了三大突破，包括赋予农户对土地的承包权、宅基地的使用权、集体经营性建设用地的所有权以商品属性，具有了交换价值。这是继家庭联产承包制之后农村生产关系的又一次大调整。按照《决定》的部署，慎重稳妥地推进相关改革，必将进一步释放农业劳动力潜力和土地潜力，加快农业现代化进程，既能增加耕地，满足城市建设用地的需求，又能有效缩小城乡居民收入差距，必将带来农村生产力的又一次大解放。去年，我国人均国内生产总值已达6750美元，如能把目前持续健康发展的势头保持下去，到2021年，即中国共产党成立100周年的时候，人均国内生产总值可达1.2万美元以上，从而跨入高收入国家行列。我们党用一个世纪的时间把半封建半殖民地的旧中国引向富强、民主、文明、和谐的新中国，是对人类社会做出的巨大贡献。实现这一目标，关键在于提高农业劳动生产率，增加农民收入。认真地不折不扣地落实党的十八届三中全会关于农村土地制度改革的部署，是达到这一目标的根本举措。

第一，允许农户对土地的承包权抵押、担保、转让。要按照习近平总书记在去年年底召开的中央农村工作会议上的讲话精神，对农村土地包括耕地、林地、草地等实行三权分离的改革，即所有权归村集体，承包权归农户，经营权放开。稳定所有权，落实承包权，搞活经营权。抓紧土地确权颁证工作。鼓励在不改变土地用途的前提下，推行土地经营权有偿转让。农户凭借土地承包权转让拥有财产性收入，而且一旦转让收入达到甚至超过自己耕种的纯收入，转让的积极性就会提高，这就有利于农村富余劳动力进一步向非农产业转移。种粮大户、合作社等可以充分发挥规模经济效益，经验证明，田埂取消可增加耕地面积5%，统一采用良种，统一深耕、灌溉、施肥、灭虫，单产可提高30%以上，投资回报率可达30%。如果北方单季农业地区一个农业劳动力能种100—120亩地，中南部双季农业地区一个劳动力能种50—60亩地，其劳动生产率就能达到或超过二、三产业的水平，农民就能成为一个体面的职业。土地承包经营制度的改革将成为加快农业现代化的强大动力，推动农业由一个弱质产业转变为具有国际竞争力的产业，并拉动农用工业的发展。

第二，允许农户宅基地抵押、担保、转让。这将为农民工市民化提供重要支持。目前，农村宅基地没有得到有效的保护和利用。我国目前城乡建设共占地22万平方公里，其中城镇占5万平方公里，农村占17万平方公里，改革30多年来，我国农村人口减少2亿多人，宅基地却不减反增。要尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。并能妥善维护好农民的宅基地使用权、转让权等合法权益。

第三，允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价。要改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，土地出让金应更多地让农民分享。允许农村集体组织依法并经过批准，利用集体经营性建设用地进行经营性项目建设。

这三项改革的重大意义，集中到一点，就在于使农民能够像城里人一样，分享到城市化进程中土地增值的收益。国际经验表明，能否做到这一点，是发展中国家会不会落入“中等收入陷阱”的关键所在。

当然，农村土地制度改革必须在符合用途管制和城乡规划的前提下，制定周密方案，慎重稳妥进行。推进这些改革，将深刻改变城乡二元结构，有效缩小城乡发展差距，释放新的巨大发展潜力。

三、落实金融体制改革释放资本潜力

我国资本存量已经很大，银行M2已达116万亿元，外汇储备接近4万亿美元。但是，由于金融体制改革滞后，资本流动性差，资金配置不合理，企业融资成本高。仅就资金价格来看，与发达国家相比，我国要高出一倍以上。2013年中国企业一年期贷款利率为6.15%，美国是2.25%左右，日本是1%左右，德国是3.5%左右。我国金融业净资产利润率比实体经济也高出一倍以上。金融业的高利率、高利润主要来自于垄断，来自于行业壁垒，阻碍了生产要素在行业之间的自由流动。这种状况持续下去对实体经济的发展是很不利的。

党的十八届三中全会《决定》针对性地提出金融体制改革要放宽准入，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。只有通过放宽准入和充分竞争，才能降低企业融资成本。同时，为了解决监管难度增加的问题，《决定》特别提出要“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。也就是说，将地方性小型金融机构的监管责任交给地方政府，并建立化解风险的市场机制。美国有8000多家银行，我国目前只有几百家。允许民间资本进入，增加竞争主体，打破垄断经营，是改革金融体制的首要任务。

一般认为，合理的债务率应当保持在40%—60%之间。但由于企业补充资本金的渠道不畅，我国企业债务率已由十几年前的70%左右上升到目前的80%以上，一些企业的债务率超过了风险警戒线。因此，扩大直接融资规模，提高企业资本金在融资总额中的比重，既有利于降低企业运营成本，又有利于增加居民财产性收入，应成为当前金融体制改革必须解决好的一个问题。要通过健全多层次资本市场体系，提高直接融资比重。强化对股市的监管，推行股票发行注册制，重振广大投资者对股市的信心，充分发挥股市在筹集资金、企业评价和财富分配方面的功能。同时鼓励企业面向居民和各类基金，发展私募股权融资，通过多种渠道扩大企业股权融资。在现行资本市场结构中，债券市场与股票市场相比，显得更为滞后。应积极发展企业债券市场，为企业提供方便多样的融资工具。

改革外汇管理体制，提高外汇储备使用效益，也是金融体制改革的一个重要方向。要继续扩大海外投资，更好地利用全球资源和市场，打破发展瓶颈，增强创新能力，创造出口需求，转移过剩产能。通过有效利用外汇储备，为缓解经济下行压力、支撑经济持续健康发展做出贡献。要积极扩大人民币在国际贸易投资结算中的使用规模，加快实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。为了防范资本项目放开后国外短期流动资金对国内的冲击，可研究开征托宾税。

四、改革投融资体制释放民间投资潜力

解决当前需求不足的矛盾，从长远来看，靠的是消费的增长；从近期来看，主要是靠增加投资。为了避免重回高投资、高消耗支撑高增长的老路，必须精准选择投资方向，优化投资结构，特别是鼓励民间投资增长，这就需要深化投融资体制改革。

围绕转变发展方式调整投资结构，应引导社会资金主要投向这些领域。一是能够带动产业结构优化升级的建设项目，包括新能源、新材料、电动汽车、新一代移动互联网、生物技术、先进制造、海洋经济等战略性新兴产业。二是生产性服务业，包括研发、设计、金融、物流、信息、咨询、会计、审计、法律、文化、创意等产业。三是紧缺的基础设施和公共服务业，包括城际高铁、地铁、停车场、养老、医疗、健康、职业教育、学前教育等。四是环保产业，包括工业烟囱脱硫、脱硝、除尘，污水处理、垃圾处理，强制推广低排放汽车发动机和高标号燃油，绿化环境等。五是顶替进口的大宗物资。我国每年进口化工产品和芯片各2000多亿美元，其中许多产品可以在国内组织研发和生产。如PX进口量已占国内市场的64%，外商趁机抬价，利润大量流失。应选择远离居民的荒岛，集中建设大型先进石化项目，结束进口局面。我国每年进口大豆5000多万吨，应大力扶持国内木本油料种植，既能绿化荒山，又能增加农民收入。六是新的区域经济增长极，包括长江经济带、淮河经济带、京津冀经济一体化等。特别是淮河经济带，自然条件优越，但由于长期以来缺乏全流域整体发展规划，投入不足，至今仍是豫皖苏三省的经济洼地。如能制定综合规划，协调各方，统一治理，将洪水资源化，可形成千公里河川式水库，重构我国第三条出海黄金通道，新增上千万亩良田，打造我国继珠三角、长三角、环渤海之后的第四增长极。

经过30多年的改革发展，我国民间投资能力大幅增长，涌现出一大批具有较强投资能力的企业。通过深化投融资体制改革，尽可能减少政府对项目的审批，将投资决策权交给企业，以充分激发民间投资的巨大活力。

首先是在公共服务类项目建设中推广特许经营权制度。目前公共产品和公共服务供给不足，原因在于公共服务类项目建设主要依靠财政投资，由于财力不足，造成公共事业发展严重滞后。解决这一问题的途径就是通过实行特许经营权制度，给予企业一定的政策，吸引社会资金投入。公共服务类建设项目一般投资回收能力较差，可通过财政补贴等办法来解决。像城际高铁、城市轨道交通等资金需求量大的项目，为了增强投资回收能力，避免项目运营长期亏损，背上财政包袱，可允许建设企业在沿线站点周围进行商业房地产开发，用商业收益弥补地铁运营亏损，香港地铁就有成功经验。其他如养老院、幼儿园、停车场等，只要给予一定政策，使投资得到合理回报，就能吸引大批社会资金进入，供给不足的局面很快就可改观。

其次是建立吸引社会资金投资环保产业的市场机制。今年政府工作报告提出要向污染宣战，表达了国务院的决心和群众的强烈愿望。要想较短时间内在治理大气污染、水污染等方面取得明显成效，关键在于落实“谁污染、谁付费”原则，推行第三方治理制度。政府制定统一的排放标准和环境标准，并严格监督执行。污染排放企业按排放量缴费。政府或社会中介机构组织招标，选择有资质的企业进行治理。这样，投资环保产业的企业有了合理回报，污染治理就可取得事半功倍之效。

再次是用积极的财政政策和适度灵活的货币政策支持投资结构调整。我国政府负债率仅为39.4%，属于世界最低水平，发挥财政在扩大内需中的作用空间较大。同时，当前物价走低，通货紧缩已成为主要危险。应实行积极的财政政策和适度灵活的货币政策，通过减税、贴息、资本金补助等形式，引导银行贷款和社会资金投向鼓励类建设项目。银行应按照扩大内需的方向，实行定向宽松政策，必要时对重点建设项目实行点贷。通过有效引导投资，使资金投向更加符合转变发展方式的要求，提高投资的经济效益和社会效益。

（原载《求是》2014·15期）