政府向社会购买服务的国内外经验

方宁

党的十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。大力推广政府购买服务将是加快转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的一项重要工作。我国现阶段推进购买服务中还存在诸多问题，借鉴西方国家购买服务的经验和做法探讨我国大力发展政府购买服务的对策，对于落实政府采购政策功能、推动政府采购事业的更大发展具有重要意义。

国内经验——无锡模式

政府购买服务的无锡模式被业界研究较多、推崇更广。无锡市的政府购买服务的总体运作流程如下：确定购买需求与范围→确定服务供应方资质和能力→明确购买方式→公开招标、项目评估、签订合同→拨付启动资金、项目实施、监督管理→评估服务与后续资金跟进。无锡模式的成功主要归功于市场竞争的引入，在政府购买服务模式上有三点富有启迪意义的做法：一是管办分离。2005年，无锡实施了“管办分离”的政府机构改革，成立了医院、学校、体育、公园、文艺等几大“管理中心”，政府部门剥离公共服务职能，加强管理权，剥离经营权，机构精简、效率提高。二是资源汇集。筹建供方资源库，把握服务项目的市场状况，从竞争性程度和产品特征来规划合适的服务购买方式和购买对象，对拟购买的公共服务项目进行精准选择。如水资源监测这种专业技术条件强、市场竞争不充分的项目，实行定向购买；市政设施养护、道路环卫等实行公开招标。总体来看，公开招标是主要采购方式。三是过程管理：资金拨付与服务项目进度和质量相关联，通过资金链条实现对供方的约束和实质性监督；必要时在监管上引入群众评议。做好风险防范，通过建立应急工作机制来确保服务项目如期实现。

国际经验

20世纪70年代，西方发达国家在推动“新公共管理”运动的背景下开始推行政府购买服务。对一些发达国家或地区的做法进行系统总结和比较，对于解决我国目前政府购买服务中的诸多问题具有重要的借鉴意义。

制度层面上，对政府公共采购的规则，欧盟采用“公共指令”的法律形式有效协调并统一成员国国内的有关立法。在这个法律体系中有4部指令是关于政府采购的实体性法律，包括《供应指令》（货物采购指令）、《工程指令》（公共工程采购指令）、《公用事业指令》（公共事业采购指令）和《服务指令》（公共服务采购指令）其中，后两者都是涉及服务采购的法律文件。

《服务指令》颁布于1992年，专门针对与政府机构有关的公共服务领域，旨在促进公共市场服务自由化，规定了适用范围、采购门槛、估价方法、采购程序、采购方式和信息发布要求。《公共服务采购指令》将人员安置及安全服务、健康与社会服务、休闲、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。

英国作为欧盟成员国之一，除了遵守《欧盟政府采购指令》各项规定外，英国还根据本国实际情况制定了完备的法律法规对政府购买服务的行为加以约束和指导。为了规范政府和社会组织在买卖公共服务过程的相关行为，英国政府1998年颁布了《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，明确界定了公共服务提供过程中政府和志愿部门之间的关系。2000年出台、2005年修改的《资助和采购最佳实务准则》，详细规定了政府采购公共服务的条件；2009 年出台的《服务外包委托指导》，对政府将公共服务委托给社会组织提出指导原则。2010年随着卡梅伦“大社会”理念的提出，英国政府进一步对《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》进行了修订，加入了更为严格的问责机制，加强了对政府及社会部门的监督；2011年，英国政府又发布了《开放的公共服务白皮书》，将“选择”、“放权”、“多元化”、“公平性”和“责任”作为英国政府改进公共服务的五个基本原则，并对如何购买公共服务做出规划；2012年，英国上议院通过《公共服务（社会价值）》，对政府购买公共服务提出了新要求，要求政府部门在购买公共服务过程中不能只考虑价格因素，还必须考虑其所购买服务带来的社会、经济与环境价值。

美国有4000 多部与政府购买公共服务直接或间接相关的法律法规。《合同竞争法》、《联邦采购条例》、《政府绩效和结果法》、《采购规则》等规定了政府购买公共服务的组织管理、购买程序等各环节。日本政府就购买公共服务专门出台了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，该项法律规范了官民竞争投标及民间竞争投标的程序，包括参加竞争投标者的资格、招募及确定等事项，规定了中标民间部门合同的签订和解除以及实施过程中的监督事项等。

操作层面上，不同国家在推进政府购买服务中选择的路径并不一致，但共同点在于形成了在政府主导下、政府与市场共生的公共服务供给机制，充分发挥市场作用、充分发挥民间力量，培育私人部门和社会组织共同参与服务供给，推进公共服务“去行政化”。以下以英美等国为例介绍各自推进服务购买的主体方式，需要说明的是，各国采取的方式并非单一一种，而往往是多种方式的交叉组合，对主体方式的着重介绍更有助于理解路径选择与现实国情的关联。

英国——公私合作

二战后，英国实施大规模国有化运动和福利制度，住房、交通、教育、医疗、失业救助等关系国计民生领域的服务大部分由政府提供，能源、电力、邮政、铁路等垄断性行业也基本由政府控制。但随着社会福利支出加大和财政赤字增长，庞大的公共服务开支逐步难以为继。20世纪70年代末撒切尔夫人领导下的保守党在英国进行了包括公共服务提供机制改革在内的一系列私有化改革，主要内容就是私营部门进入并主导过去由政府提供公共物品的领域。布莱尔在担任首相期间又提出“第三条道路”理论，要求区分政府与市场分别适合提供哪些领域的公共服务，又有哪些领域适合公私部门合作。在这一理论的推动下，英国进行了公共部门与私人部门合作提供公共服务（PPP模式，即政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益）的尝试。政府以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。PPP有BOT、BTO、LBO、 BOO、BBO、TOT等多种操作方式。公共部门、私人部门与公共服务的使用者做到了利益共享、风险共担，在许多公用事业领域都取得了积极成效。

美国——合同外包

二战后虽未出现大规模国有化，但美国却存在政府部门对公共服务过度干预的情况。20世纪80年代里根政府更多实行发挥市场机制作用的“供给学派”经济政策，掀起了以放松管制为主要内容的经济改革运动，市场机制更多地被运用于美国的公用事业运营中。美国的公用事业市场化模式更多地采取了服务外包的形式，私营企业通过合同外包的形式承担了更多的服务供给职能，截止2013年联邦政府已经与私人公司、非营利机构等签订了超过2000万个服务外包合同。克林顿政府时期，联邦政府对100多个机场的空管和一些军事基地功能的运营也引入了市场竞争机制。甚至被视为国家机器标志的监狱在美国也已成为一种产业，全美共有私人监狱185个，容纳28.5万名囚犯，有31个州及联邦政府与私人监狱签订代管犯人协议。

德国——社会组织高度发展、充分参与

德国在公共服务引入市场机制上态度较为谨慎。德国立法规定，地方政府只有在社会组织缺失的情况下才有权设立社会机构，社会组织享有社会服务优先提供权。这一政策使德国的社会组织蓬勃发展，目前登记在册的社会组织超过60万个，从业人员超过150万人，还有大量的志愿者参与其中。

补贴制度及服务消费券形式

各国在政府购买服务中另一通用做法是提供补贴和消费券。补贴制即政府对提供公共服务的市场主体通过税收优惠、低息贷款或贷款担保等多种形式进行补贴。美国提供公共服务的市场主体可免缴联邦和州所得税和财产税。服务消费券则是通过政府给予服务消费者票券或卡，让消费者自行选择服务提供者，从而购买所需的服务。服务提供者则凭借此票券或卡向政府报销。荷兰、挪威、英国、美国的老年人医疗服务、穷人住房援助服务等公共服务的购买都采取此种方式。

（文章未完待续，下期作者将介绍国外对公共服务购买的后期监督，敬请期待。）