治理：社会管理的理念与制度创新＊

□赵光勇

治理：社会管理的理念与制度创新＊

□赵光勇

治理是指对传统官僚统治和精英政治的超越，强调多方力量合作共治。治理是社会管理的理念创新：以一套涵盖政府与非政府力量的规则体系和制度安排，重建管理过程和网络，实现社会团结。治理的特征主要体现在以下方面：治理主体多元化、治理结构网络化、治理方式合作化、权力运作协商化。

治理 社会管理 社会团结 理念创新

社会管理是现代国家的重要职能，简言之，社会管理便是管理社会公共事务。全球化和科技发展带来国家与社会关系的嬗变，使社会日益复杂化，公共性在增长，因而国家的社会管理职能在扩展。同时，社会管理的理念、方式也发生了巨大的变化。传统的科层制的精英治理或专家治理逐渐受到挑战，多元的、扁平的、上下互动的管理和权力运作方式成为未来的趋势。治理理论在全球话语中的流行，反映了这一潮流。对于公共管理者来说，治理以新的理念和实践，更新着社会管理的思维、模式、结构和内容。

一、治理是对新型“国家—社会”关系的回应

“治理”在上世纪80年代末90年代初被重新发现，且赋予了新的内涵。这一背景缘于国家与社会关系的深刻嬗变。随着科技和教育的发展，传统的国家与社会、政府与公民的二元对立已经不能理解和解释公共事务性质及其管理。为此，政治话语需要经历范式的转换。在西方话语中，治理（governance）与统治（government）具有同样的词根，皆有“掌舵”、“统驭”之意。统治也指政府统治，其主体是政府，是制度化的获得和维持公共秩序、实现集体行动的行为和过程。传统意义的统治和科层制或官僚制联系在一起，带有一定的精英治理的色彩。而治理也是指一种管控过程，但在主体和方式方面，都发生了变化。治理的主体不局限于正式的公共权力机构，也包括非正式制度的机构和组织，其中公私部门之间以及公私部门各自内部不再有清晰的分野，界限趋于模糊；治理方式不再是单一的自上而下的压力推动，而是上下互动的合作博弈妥协过程，灵活多样的机制得以采用。从合法性来说，治理所依赖的管治机制或效力源泉，不再是政府的权威或制裁。①[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第32页。从治理话语的来源和实践来看，地方性是其一大特点。“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的。”②[法]阿里·卡赞西吉尔：《治理社会与生产知识的市场式模式》，俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第128页。概而言之，“治理”和“统治”实质都是公共管理行为和过程，但“治理”并不关注权力和权威的来源或者说是制度的程序合法性问题，更多的是关注公共管理的社会绩效，强调国家与社会、政府与公民的界限模糊和协同。

二、从规则到网络：治理的诸多定义

治理作为一个“时髦话语”，社会科学界围绕其内涵和外延讨论热烈，也有不少争议。20世纪90年代以来，政治学家和社会学家从各自不同的学术旨趣和立场，给出了多种关于“治理”的界定。

（一）治理是一个规则体系和制度安排

在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种人类行为新的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。

全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau）将治理界定为各个层次的人类活动——从家庭到国际组织——的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。①[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5页。海登（Hyden）也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理。“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”②Goran Hyden,“Governance and the Study of Politics,”in Bratton,Michael and Goran Hyden(eds).Goverance and Politics in Africa,1999,P.185.

罗伯特·O.基欧汉（Robert O.Keohane）和约瑟夫·S.奈 (Joseph S.Nye)认为,“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，他们常常与政府携手创造治理机制；有时干脆没有政府机构的参与。③[美]约瑟夫·S.奈、约翰·D.唐纳德：《全球化世界的治理》，王勇等译，北京：世界知识出版社，2003年版，第3页。

林恩（Lynn）认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成。这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。④Lynn laurence Jr.,Carolyn Heinrich,Improving Governance:A New logic for Empirical Research,Washing D.C.:Gorgetown University Press, 2001,P.10.

安妮·麦蒂·K（Ann Mette Kjaer）考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治（government）更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。⑤Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.9-15.

安妮将各个学科中的治理作了一个比较（见表1）：⑥Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.190.

安妮认为，尽管存在不同领域的区别，但所有的治理理论都具有共同的要素，那就是网络和互惠、责任性、不同层次的民主治理，同时，治理并不排斥国家和政府的作用，但是权力的作用下降。总之，治理是一个超越政府的过程，是在变动的世界中的制度应对和创新。

亚瑟·本茨（Arthur Benz）和帕帕道普勒斯 （Papadopoulos）也从制度主义的角度理解治理。治理的出现显示了传统的民族国家模式不能充分地描述现实和指导政策改革。治理的目的是增强公共资源，包括知识、组织和权威，在政策制定中的作用。治理包括政府与非政府组织（如利益集团、第三部门等）以代表、协议和伙伴关系建立起来的协作关系。讨论治理时，政治制度应受到重视。他们认为，可以从三个方面来理解治理：首先，要有一个制度框架；其次，行为者要受制于制度规则；治理是组成治理动力的正式和非正式机制的相互作用。①Arthur Benz,Yannis Papadopoulos,Governance and Democracy,London:Routledge,2006,PP.3-8.

（二）治理是新的社会整合方式

吉登斯认为，“第三条道路”能够修复国家与社会之间“被破坏了的团结”。②[英]安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李慧斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第14-15页。罗伯特·罗兹认为，治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程。治理突破了国家与社会的零和博弈，寻求两者合作共赢的新道路。弗雷德里克森（Frederickson）和史密斯（Smith）从政府与社会的关系变化中理解治理，认为目前至少有三个不同的治理概念：1.治理是公共行政和政策执行的代名词；2.治理等同于管理主义或新公共管理（NPM）运动；3.治理是一个理论，是描述和解释主权衰落、管辖边界模糊和碎片化的背景下的行政执行中的多边和机构间关系。他们赞同第三个定义，认为治理是能够使碎片化和“空心化”（hollowstate）国家获得凝聚力的新途径。③H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,PP.225-226.

郁建兴、刘大志认为，治理理论试图全面消解现代性的绝对主权观念。多中心治理观点的提出，使得一直由行政官僚负责的具体公共事务向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式来共同管理，从而分享国家对内主权中的行政管理权部分。④郁建兴、刘大志：《治理理论的现代性与后现代性》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2003年第2期。治理在国家与社会、官僚制和民主之间建立起了勾连，从而达到了社会团结的目的。

（三）治理是超越政府的管理过程和网络

在传统意义上，国家或政府在价值的权威性分配中是惟一的行为体。然而，今日的国家不再是价值的惟一权威性分配者，在这一资源分配的过程中，其他行为者开始参与了进来。治理关注的是在追求共同目标和价值中网络的作用。这些信任与互惠的网络存在于政府或组织间，更多地体现为将相互分离的国家与社会连接起来的组织和机构。治理理论认为，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，政府有必要与商业部门、志愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。⑤万鹏飞：《地方政府与地方治理译丛总序》，参见[美]文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京：北京大学出版社，2004年版，第3页。

让-皮埃尔·戈丹认为，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。⑥[法]让-皮埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。治理是一个比地方政府范围更大的对话的空间。在这个空间中，政府需要与其他组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系。

罗茨（R.Rhodes）认为，治理指的是自组织、组织间的网络，这些网络以相互依赖、资源交换、规则分享以及自治为特征。⑦R.A.W.Rhodes,Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and Accountability,Buckingham:Open University Press., 1997,P.15.

彼得和皮埃尔论证了治理的四个基本特征：1.网络控制。治理不是依靠政策制定机制，而是无组织的行为者的集体行动，公共物品和服务提供什么和如何提供的集体行动。2.国家直接控制的能力下降。虽然政府不再对公共政策进行直接控制，但他们仍然有权力对其施加影响。国家的权力现在和政策网络中其他行为体的协商和讨价还价的能力相连。网络中的行为者日益被看做政策过程的平等成员。3.公私资源的混合。公共部门和私人部门相互使用他们无法独立获得的资源。4.多工具的运用。这意味着逐渐开发和运用制定和实施公共政策的非传统方法。常常有直接的工具，如使用税收激励去影响行为等。⑧H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,P.217.

林恩等人认为，治理是有可能整合泛化的公共管理和公共政策话语的一个概念。他们提出了在所有的治理研究中的核心问题：“公共部门的机制、议程、项目和活动如何被组织用于实现公共目标？”他们强调治理的重点是协调和合作，表现为协作网络的出现。治理至少有三个不同的层次：机构的、组织的和技术的。他们提出了一个分析框架——“治理的逻辑”，来分析对于治理的经验研究。他们研究了治理的政治经济学逻辑和网络逻辑。他们提出了治理的政治经济学逻辑模型，认为治理结果受环境因素、顾客或消费者特征、运作过程和结构以及管理者的行为等变量影响。在治理的网络逻辑中，他们同时认为，治理仍然离不开等级制，网络治理的责任性保障是一个问题。⑨Patricia W.Ingraham,Laurence E.lynn,The Art of Governance,Washington:Georgetown University,2004,PP.6-10.

把治理理解为公共事务的管理过程，这一定义也得到了国内学者的认可。国内治理研究的先行者俞可平认为，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理就是对公共事务的管理过程。①俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第5页。

杨雪东认为，尽管对于治理有多种定义，但是一个基本共识是，治理 (governance)与政府(government)的根本区别在于，前者强调的是管理过程，后者强调的是一种制度结构。治理涉及的是权力如何行使，谁具有影响力，谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。因此，治理发生在不同的管理层次上，从全球到国家，再到地方以及社区，更重要的，在治理过程中会由于问题和领域的不同而牵涉到多个主体，国家、私人部门以及公民社会等不过是对众多主体的类别划分。②杨雪冬：《近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角》，《社会科学》，2008年第12期。

作为管理过程的治理体现为问题导向的、高度弹性化的网络。面对国际、区域、国家、地方、社区等不同地域范围内的公共问题，国际组织、政府组织、市场组织、公民自组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务，通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，形成纵向、横向或相互间的网络。

（四）治理是多方参与和合作

治理的终极目标是“善治”（Good Governance）。在上世纪80年代，当治理带着新涵义出现时，其行为主体便包含了公民社会行为者。③孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第19页。治理意味着公共权力回归于民、民间社会的兴起以及国家权力的相对弱化。治理理论的产生，即是在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含量。④Frissen,Politics,Governance and Technology:A Postmodern Narrative on the Virtual State,UK:Edward Elgar Publishing Litimited,1999,P.122.

治理是针对公共产品提供中的政府失败提出来的，是人们解决问题方式的转变，从完全利用集体的（政府的）力量来解决公共问题转向综合运用多种力量和手段来回应和解决问题。“治理”涵义本身就暗含了市场力量和公民社会在治理过程中的介入和参与。

治理是各方利益的良性互动与合作，治理追求的目标是“善治”。孙柏瑛认为，人们从“治理”理念中引申出“善治”（Good Governance）的目标，用以表达对依靠自身的创造能力、运用有效的管理途径、驾驭瞬息万变的环境、实现人类可持续发展和提高公民福祉的期盼。俞可平认为，治理的终极目标是“善治”。善治是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳结合状态，以实现公共利益的最大化。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治要求具备合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正等十大基本要素。⑤世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。

正如杨光斌所说，治理是国家、政府与社会力量之间的合作博弈。⑥杨光斌：《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》，2009年第1期。“善治”的实现离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府能够释放出公民组织的自主管理能量。公民的积极参与，政府与公民之间相互相信、相互依赖与相互合作关系，是当代治理的社会与道德基础。治理依赖的是存在于公民社会的社会资本力量，依赖于政府、公民、企业、社会组织之间的相互信任与积极合作的关系，依赖于资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系。

只有公民组织的大力发展和公民积极参与公共事务，治理才能得以运转。因此，治理理论要求大力发展公民自组织社区管理，不断增强公民的参与意识。在实践中，政府向社会分权，鼓励公民参与地方或是社区的公共事务管理，倡导培育和提升公民自主管理能力。进一步讲，治理的成功需要市场力量的充分发展和一个强大的公民社会，惟有如此，才有会政府、市场、公民组织等多方力量的合作治理，才能有真正的“善治”。

从上述对治理的不同视角的分析中可以看出，联合国全球治理委员会（the Commissionon Global Governance）的定义具有高度的概括性。全球治理委员会在《天涯若比邻》 (Our Global Neighborhood)的研究报告中将治理定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征：它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调、合作；治理不仅涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。①[瑞典]卡尔松等：《天涯若比邻：全球治理委员会报告》，赵忠强译，北京：中国对外翻译出版公司，1995年版，第2页。

孙柏瑛提出了治理所具有的几个核心要件：第一，治理意味着政府组织已经不再是惟一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运作方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。②孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第23页。

三、治理的特征与实践面向

从多位学者和各种机构的定义中不难看出，治理作为一种新的公共管理理念，之所以具有如此旺盛的生命力，其关键在于：治理的兴起意味着对传统的国家与社会、政府与市场或者政府与公民等二分法的超越，它是在市场和政府之外人类自我组织和管理的第三种制度形式，是“看不见的手”和“看得见的手”的结合。这一制度形式是由正式规则和非正式规则组成的规则体系。在规则体系下，国家与市民社会突破零和博弈，实现了合作共赢。作为将国家与社会勾连起来的制度安排，治理以网络形式实现对公共事务的安排，并且超越了政府统治，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。治理的目标是“善治”，治理和“善治”的成功，需要公民社会的充分发育和成熟。一句话，治理是国家、市场、公民社会对公共事务合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人类集体行动方式的转变。

结合学者们的论述，治理的特征主要体现在以下方面：

（一）在治理主体上，多元化是要求和方向。治理是比政府统治更宽泛的概念，政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力或权威的来源。

（二）在治理结构上，由金字塔式的等级制走向相互交错的行动网络。政府与私营部门、公民社会等其他组织之间形成一个相互依赖的网络。正如俞可平所言，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。③俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第6页。

（三）在治理方式上，协商、谈判、上下互动是治理过程中的权力运作模式。在公共事务的管理过程中，包括政府在内的各个组织之间通过确定游戏规则，进行谈判、博弈、协商与合作。治理是建立在市场原则、公共利益和认同的规则之上，其运作模式是多元协商、合作互动的。

（四）在对政府的理解上，治理理论要求政府角色重新定位。在国家与社会关系的深刻变革中，政府要顺应这一变化，政府职能、结构、权力运作方式都要进行调整。借用新公共管理的语言，政府在于“掌舵”而不是亲自“划桨”。政府将公共服务的生产和提供分开。政府用各种方式来提供公共服务。政府的能力和责任在于要采取新的工具和技术来控制和引导扁平化、网络化、响应性组织方式和管理方式的变化。

（五）在治理过程中，民间社会是治理的社会基础和物质基础。作为民间社会兴盛标志的志愿团体、非营利性组织、非政府机构、社区企业、合作社、社区互助团体要发展起来。他们和政府一道，共同致力于解决种种社会和经济问题。治理主要是一个政府与各种个人与组织合作解决社会公共问题、促进社会公共利益的过程。

制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为习惯和模式。制度首先是一套约束和激励体系，从而塑造行为选择和社会习惯。制度对于经济社会的和谐有序发展，意义重大。制度创新能够带来新的集体行动与社会合作规则与方式。换句话说，制度作为集体行动方式，一方面，有效的制度带来有效的治理；另一方面，治理的实践便是有效的制度创新。

越来越多的人已经认识到，社会管理的有效性和制度绩效与政治进步、经济发展、社会稳定繁荣紧密联系在一起。因此，我们迫切地需要理念和制度的创新，通过治理手段、治理工具、治理方式的吸收与运用，优化社会管理过程，实现“治理”与“善治”。在此意义上，治理所追求的“主体多元化、结构网络化、治理方式合作化、权力运作协商化”不仅意味着理念的创新，也具有现实的实践价值。

责任编辑：孙艳兰

＊本文系国家社科基金青年项目“公民参与导向下的地方政府创新模式研究”（11CZZ037）的阶段性成果。

作者赵光勇，男，杭州师范大学政治与社会学院教师，政治学博士（杭州 311121）。