工业化、城市化与区域经济协调发展研究

■ 雷仕凤 教授（湖北文理学院经济与政法学院 湖北襄阳 441053）

引言

工业化和城市化是人类文明发展史上的里程碑。工业化和城市化是一个国家如何由贫穷落后走向发达繁荣的必由之路，实现工业化和城市化是发展中国家经济社会发展最重要的任务。如果说农业文明标志着人类可以通过自身的劳动初步摆脱自然界提供的基本生产资料的制约，那么工业文明则是标志着人类在农业文明形成的初步繁荣基础上，极大丰富和满足自身物质需求的又一次革命。城市化则是工业文明的自然延伸，是工业时代人类不断满足物质需求、提高生活质量之后进而在非物质的精神生活方面进一步拓展需求的结果，为实现人类全面发展提供了广阔空间。工业化的不断发展以及城市化水平的不断提高意味着社会经济发展的重心由农业转向非农业领域，伴随着劳动力、资金等生产要素向非农领域的集中，大量土地由农业生产转向非农业生产领域也成为不可避免的趋势，这就造成了“非农化”现象，即工业化和城市化发展过程中土地资源由农用转变为非农用的现象。由此，当今的中国工业化和城市化面临着一系列问题：工业化、城市化是否动摇农业作为国民经济基础产业的地位，在低成本发展工业化城市化与失地人口的可持续安置和发展之间如何进行选择和平衡，工业化、城市化如何与农地非农化结合。工业化、城市化协调发展过程中应特别处理好诸如平衡好农地保护与农地非农化之间的关系等几个方面的重要关系，以保证工业化和城市化的顺利发展，使工业化和城市化带来的社会福利达到最大化并且为最广大的社会所分享。本文针对上述问题，对工业化、城市化与区域经济协调发展开展研究，力求找出问题的答案，为有关方面决策提供借鉴。

工业化、城市化、农地非农化引发的社会经济问题

（一）工业化、城市化、农地非农化与农业在国民经济中的地位问题

工业化和城市化的发展意味着人们已经跨越了农业经济时代，农地非农化也说明一个国家和地区的生产性资源向非农领域转移的趋势，但这并不必然意味着农业在国民经济体系中处于可以被忽略不计的地位。无论工业化和城市化时代物质多么丰富、技术多么先进、生产多么发达，人们始终未能超越的一个事实就是：粮食是人们的基本需求，农业是满足这一需求的行业。对于人口规模较小、农业生产资源禀赋先天不足的国家而言，通过国际农产品市场满足国内需求与其说是尊重市场规律的安排，不如说是一种无奈地选择。对于人口规模较大的国家而言，一方面，如果放任农地非农化的发展，可能给国民经济带来风险，农产品的周期性和脆弱性可能使得关系到国计民生的战略资源无法自给而受制于人，形成国民经济发展动荡不安的隐患；另一方面，如果强行抑制农地非农化，显然又有违资源配置的基本经济法则，损害经济发展效率。

（二）与工业化、城市化相关联的劳动者在农地转用后的生存与发展问题

工业化、城市化、农地非农化改变了土地使用的方式，作为基本生存要素的土地参与价值形成的方式也随之发生变化。这样一来就产生一个问题：如何保证原来以地谋生的人口获得可持续的生存和发展机会？对农地非农化的受影响人口而言，其出路不外乎二条：一是继续从事农业生产经营活动，二是转入非农业生产经营活动。对于前者而言，必须回答的问题是，农地非农化是否使他们完全失去了土地？如果只是部分失去土地，那么剩余的土地能否保证他们获得可持续生存和发展？如果不能保证又怎么办？如果是失去全部土地，那又通过什么方式使得他们能够重新获得土地？对于后者而言，必须解决的问题是，有无足够的非农劳动就业机会充分吸纳这些失去土地的劳动力？过去从事生产经营的劳动者是否愿意或是否有能力从事非农业生产经营活动？不幸的是，现实世界里，我们经常看到两种极端事例：在中国，屡屡出现土地被工业和城市发展占用后的农民因缺乏基本生产资料而陷入困境的案例，农地非农化的失地人口成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的“三无农民”。在拉美一些国家里，大批农民涌入城市，但城市非农领域吸纳能力有限，形成了就业不足、贫富悬殊、治安混乱、环境恶劣的贫民窟，被人们称之为城市化的“拉美陷阱”。

（三）与工业化、城市化相关联的农地转用各环节利益格局调整问题

农地的非农化，牵涉到各种不同的利益主体。在中国的国家基本制度决定的农地属于国家或者农村集体经济组织所有的格局下，农地的转用可能涉及的利益相关主体包括：农地实际所有者、土地承包者、集体经济组织中的其他成员、集体经济组织、地方政府、中央政府、农地转用后用地单位等。在农地转用过程中，这些利益相关主体的利益如何调适？农地非农化带来的土地增值如何分割？这些问题必须得到妥善处理，否则将增加社会发展的成本或者形成社会不稳定的隐患。要在农地非农化过程中照顾到各利益相关主体的利益，取得利益均衡，必须制定出完善的法规制度，探索出具有可操作性的政策措施。

中国工业化和城市化协调发展面临的难题

当今的中国工业化和城市化还面临着一系列问题，这些问题不仅关系到我国农业生产能否保持平稳发展并为工业化、城市化提供有力的支撑，也关系到我国的工业化、城市化是否以一种健康的可持续的方式得到发展。目前中国工业化、城市化协调发展面临的主要难题表现在三个方面：

工业化、城市化是否动摇农业作为国民经济基础产业的地位。具体而言，伴随农地非农化的大趋势，中国能否守住18亿亩耕地面积的红线，最终确保国家粮食供给安全。2007年以来，国内和国际市场上粮食价格的迅速上涨，推动了新的一轮物价普遍上涨，进而影响到整个国家宏观经济政策的走向。这再一次提醒我们，作为粮食基本需要立足于国内供给的人口大国，工业化、城市化过程中的耕地保护和粮食安全不能忽视，否则造成的波动和起伏将使我们付出沉重的代价。

在低成本发展工业化、城市化与失地人口的可持续安置和发展之间如何进行选择和平衡。一方面，有学者和官员津津乐道于改革开放30多年以来中国的发展速度，特别是对照印度等国家由于工业建设和城市发展用地异常艰难而使得有些重大基础设施的建设举步维艰的事例，对中国式的举国体制下的低成本土地征收和快速建设模式赞赏有加；另一方面，每年数百万计的部分或者完全失去土地的农村人口如何得到可持续的安置和发展，目前还没有探索出一条具有普遍性的模式和办法。

工业化、城市化如何与农地非农化结合。既实现工业化城市化的可持续发展，又能保持农村社会稳定，并借此推动农村经济、社会乃至增长制度的变革，使之成为解决三农问题的突破口和着力点，这其实是第二个问题的进一步延伸和发展。工业化也好，城市化也好，失地人口的安置和发展也好，在农地非农化过程中其实是一个利益格局的调整。中国的发展，需要一个稳定的环境，而维护七亿多农村人口的基本权益，是保证农村社会稳定的前提。工业化、城市化必须在维护农民基本权益的前提下进行，同时，中国的进一步发展最基本的推动力应该是挖掘内部需求，而这个内部需求的最大潜在力量来自于农村人口。要把这个潜在力量变为现实，离不开农村基本经济制度尤其是土地制度的改革和完善。工业化、城市化恰好为改革农村基本制度提供了一个外在动力，这是一个难得的契机。如何把握这个机会，既取决于农村基本经济制度改革的总体走向，也与工业化、城市化过程中具体政策的创新有关。

工业化、城市化协调发展过程中特别注意的重要关系

农地非农化因工业化和城市化的发展而引起，由于以农地为基础的农业生产在国民经济和社会发展生活中具有特殊的基础地位，即使在工业高度发达、城市水平相当高的社会里，农地非农化也会通过对农业生产的影响以及其它机制传递对工业化和城市化的反作用。因此，农地非农化必须与工业化和城市化之间保持一种协调发展关系，才能保证工业化和城市化的顺利发展，工业化和城市化带来的社会福利才能达到最大化并且为最广大的社会所分享。

第一，正确认识工业化、城市化与农地非农化的关系，平衡好农地保护与农地非农化之间的关系，探索并建立适合我国国情的工业化、城市化道路。首先要正确认识工业化、城市化与农地非农化的关系。工业化是一个国家或地区走向现代化的必然趋势，城市化是工业化引致和人口发展规律的必然。工业化、城市化的发展需要一定农地的非农化。我们不能盲目重视农地保护而绝对地限制农地非农化，没有一定数量的农地非农化，工业化和城市化就无法完成。因此要摆脱单方面高度地、过于严格地限制农地非农化。从日本、韩国以及中国台湾地区的整个工业化、城市化过程中利用土地政策的演变历程来看，不同的社会发展阶段，国家所面临的土地政策是不同的，采取的政策举措也是在基本法律法规框架下随机应变的。在当前重工业化快速发展和“城市化后发追赶工业化”的阶段，必须对土地进行合理而又详细的规划，划定工业化和城市化的合理用地，但同时也严格保护农业基本区域不受工业化和城市化发展的破坏。另一方面，农地非农化必须是适度的、可持续的非农化，不能是盲目的、过度的、粗放式的农地非农化。目前，现实中存在农地非农化过度、农地利用粗放、存量建设用地未盘活等种种问题，经济利益总是诱使和驱动开发商甚至联合地方政府通过各种手段游走于政策灰色地带，千方百计钻政策空档，导致“占补总量平衡、质量失衡”、“先开发、后退耕”、“以租代征”、“未批先占”、“东占西补”等种种政策异化的产物。适度规模和控制农地非农化在当前显得较为迫切，但农地非农化靠行政上的命令和强调难以起效，更无法长效。日本、韩国、中国台湾地区的经验表明，工业化、城市化与农地非农化的协调，不能只靠行政的、短期的、原则性的政策规定，而是要建立结构性的、长期的、可操作的、法规化的机制以及细化的可操作措施。应适当借鉴日本、韩国、中国台湾地区的经验，因地制宜地探索出适合我国实际的农地非农化机制，包括市场机制、行政机制、法律机制、公众参与监督机制等，才是解决问题的根本所在。

第二，走以“城市圈”为载体的集中型城市化道路，加快重工业升级转型，探索农地非农化的“内涵式”、“集约式”的利用方式和路迳。中国正处于城市化快速发展时期，必须对城市化发展进行一次全面的评估和规划。城市化路在何方？能否任由中小城镇盲目膨胀、星火燎原？中小城镇遍地开花的城市化发展路线可否持续？尽管从户籍制度改革以及农民工流动等角度来看，中小城市化发展路线似乎是一条代价小、发展快的城市化路线，但从土地集约利用和农地保护与农地非农化平衡的角度而言，这种城市化路线未必最佳。日本、中国台湾地区、韩国在城市化高速发展过程中没有导致农地非农化的重要原因之一就是他们都选择了集中型城市化道路。我国是一个人口大国，绝大部分人口集中于几个大都市的集中化城市道路不可行，但可以适当借鉴韩国、日本以及中国台湾地区的经验，挖掘自身特点及优势，也是可行之策。单纯的大城市化路线和盲目的中小城市化路线都在解决某几个方面问题的同时不可避免地导致了另外一些问题的产生，而围绕“长三角”、“珠三角”、“环勃海”、“成渝城市圈”、“武汉城市圈”、“长株潭”等十五大城市圈为载体的集群式城市化发展道路则可取长补短。

尽管日本在工业化中期也采取了农村工业化路线，但我们应避免再走“家家点火、户户冒烟”的工业乡村化道路，而是应加快工业结构升级改造和集聚式发展。在城、镇、村地理布局上，结合城镇发展及时合理调整村镇结构，突出中心镇、中心村，避免零散布局。降低因村落分散带来的自来水、电力、道路等对农地占用的需要。处于工业化、城市化“双中期”的中国，必须未雨绸缪，合理限制“开发区热”、“大学城热”、“高尔夫球场热”、“新区热”、“别墅热”等大量占用耕地的粗放式开发活动以及可能引起的房地产投机活动。

第三，理顺农地非农化过程中的利益链条与利益分配关系，打破地方政府“以地取财”的土地神话，保障农民在农地非农化过程中的地位和利益。中国耕地保护一直以来贯穿的是一种行政强制型的约束，这种行政约束一直在与农地非农化进行利益博奕，没有从真正意义上对农地农用进行保护和鼓励。农地非农化过程中的收益主要被地方政府和地产商、房产商所瓜分，形成地方政府和房地产商合谋瓜分土地增值收益而让国家承担丧失耕地和农民承担生活风险的不平衡利益分配格局。一直以来都没有实质性突破的一个问题是，地方政府作为农地保护实施主体与农地非农化受益者的身份，在任期内地区之间GDP指标竞赛以及财政扩张驱动的目标导向下，往往倾向于农地非农化。因此，改变农地非农化首先要剪断地方政府在土地征收过程中的利益链条。具体而言，借鉴日本土地增值收益归全民共有的做法，严格限制地方政府在土地出让过程中获得收益，废除土地出让金，通过土地出让税和耕地占用税，由中央统筹土地出让过程中的级差地租。同时，合法化农民在农地非农化过程中的平等地位在现阶段极为重要。中国各地一度出现“抛荒”、“废耕”等现象，农地的收益让农民无利可图，他们宁愿选择放弃。在农地非农化收益大大高于耕种收益的情况下，农民一时也可能被农地征用所诱惑，尤其在农民生计有所保障的情况下，农民的这种动力还比较大。应当对农地非农化后所产生的收益，以直补方式奖励“农地农用”和改善农地质量，在“农地非农所有”的情况下，让“农地农用”得以与“农地非农化”相制衡。

第四，吸取日本、中国台湾地区土地过度投机导致地价大幅上涨的教训，有效应对土地在非农化过程中的投机炒作。日本、中国台湾地区在20世纪80年代到90年代都出现了地价高涨、房地产泡沫的现象。农地保护不是要严格限制农地非农化，而是要再保证工业化、城市化对农地的合理需求之上保障农地尽可能农用。从农地非农化的动力来看，要抑制农地过度非农化的倾向，最为有效的手段就是要缩小农地在农业与其他产业利用间的利益差距，也就是缩小“农地农用货币价值”与“农地非农用货币价值”之间的剪刀差。在这方面，中国台湾地区通过“平均地权”和“耕者有其田”政策，有效抑制了土地投机。具体而言，抑制土地投机可从五个方面着手，一是严格制定规划，使农地用途服从国土规划、城市规划和农地规划；二是从法律上严禁土地投机，从取得土地使用权开始，在一定期限内没有进行开发即视为投机。并且严格规定农地使用权购买者和农地开发者必须保持一致；三是农地非农化必须服从公共利益，由国家确定明确的公共利益范围和细项，避免公共利益的模糊化；四是农地转用后的增值收益必须上交国家，不再由地方政府占有，避免地方政府在土地财政面前的利益冲动；五是对农地过度投机区域进行动态监测和全面管制。

第五，加强土地规划，细化农地分类，深入立法研究，制定长远的土地规划和可操作政策举措以及合理合规的法律保护。从日本农地非农化的经验来看，仅仅靠高度的管制很难确保农地的高效利用，建立一套相互协调和严密的农地非农化机制、制度以及规划，从以人管地走向以法治地，并且严格施法。其一，尽快出台土地征收专项法律法规。日本、韩国都对土地征收单独立法，如日本的《土地征收法》、韩国的《土地征收法》等，这些法严格限制了土地征用的范围必须在公共利益的范围内，并且在法律中对征地程序、补偿标准等都作了明确规定。我国由于缺乏土地征用专项法，导致地方滥用征地权力，甚至随意出台行政规范文件，以极低的强制性价格征收农地用于非农建设，甚至是非公益建设。人地关系的紧张、农民财产意识的增强以及带有强烈计划色彩的土地征收制度之间的矛盾日益激化，农地非农化诱发的问题已经上升到关系社会稳定与和谐的重大问题。土地征用法应包括以下几个方面的内容：对公共利益目的进行专项公示，并建立独立的监督机构，对是否违反公共利益进行独立审查；集中农地征收权力，必须经省政府审核同意；建立独立的第三方结构，负责受理和裁决征地双方的争议与纠纷，以保证土地征收的合法性和公平性；建立严格的、透明的农地征收程序；建立失地农民的生活保障制度。其二，制定有关农村宅基地的专项法。当前，村镇建设结构松散、布局混乱，大量农地被挤占，农村的农地非农化已经成为一个日显凸出的社会问题。应当借鉴日本、韩国的经验，制定有关农村宅基地的法律，对宅基地占有原则、建设标准等进行严格管理，对集中建设、规范建设进行鼓励，尽快整理农村宅基地挤占耕地的现象。其三，制定城市开发立法。加强城市开发规划，对城市化过程中的农地占用进行规范。最后，对所有法律法规进行全面清理，避免法律法规的相互冲突以及部门之间的相互越权与推诿。

结论

中国的工业化城市化正处于快速发展时期。按照学术界的主流意见，中国目前处于工业化的中期阶段，而城市化正处于快速发展阶段，20世纪90年代中期以来城市化水平每年提高一个百分点左右，未来的20—30年时间里将仍然保持较快发展态势，农地非农化在此期间也将保持相当的规模。按照《中华人民共和国土地管理法》以及相关法规，中国的农地转用制度包括农地转化为国有建设用地和集体建设用地两个途径，这种制度安排使得国家可以通过控制农地非农化的规模和节奏来控制宏观经济，这就是中国特有的与“银根”相齐名的“地根”之说。参考借鉴国外工业化、城市化进程中农地非农化的经验和教训，探讨中国工业化和城市化过程的相关问题，无疑是有重要意义的。

1.中华人民共和国宪法，1982年宪法，1988、1993、1999、2004年修正案。

2.中华人民共和国农村土地承包法

3.中华人民共和国土地管理法

4.蔡继明.中国征地补偿制度改革的三重效应[J].经济学动态，2006（8）

5.简新华.日本工业化城市化进程中的“农地非农化”[J].中国人口资源与环境，2006（6）

6.钟水映.基于粮食安全的我国耕地保护对策研究[J].中国软科学，2009（9）