外汇主体监管框架及实现途径探讨

庞晓飞+李伟+张芙蓉

摘 要：本文以提高外汇管理效率为切入点，结合人民银行渭南市中心支行辖区外汇管理工作实践，探索建立主体监管工作框架，积极寻求实施主体监管工作的主要途径及突破口，以期对外汇管理改革提供参考建议。

关键词：外汇管理；主体监管

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（8）-0091-02

随着我国外贸经济的快速发展，涉外经济规模大幅增长，贸易方式日趋多样化，跨境资金流动频率日益加快且渠道多样，具有资本和经常双重性质的交易行为越来越多，以交易性质和交易行为为主要特征的行为监管方式，其监管成本越来越高，便利化的市场需求与效率较低的行为监管方式的矛盾日益突出。因此，2009年国家外汇管理局提出外汇管理方式和理念的“五个转变”，其中外汇主体监管制度变革属于外汇管理领域一次重大而深刻的变革。然而，当前主体监管改革的实践尚处于试点阶段，没有可供借鉴的成熟经验。基于这一现实需求，本文结合基层外汇管理工作实际，以提高外汇监管效率为切入点，探索建立主体监管框架及实现主体监管的关键途径，以期对外汇管理改革提供参考性的建议。

一、外汇主体监管制度的内涵

关于外汇主体监管的涵义，国内专家学者从多个角度对此进行阐述。许芯、毛德君从涉汇企业的角度探讨主体监管的思路及实现途径，未涉及外汇指定银行、个人外汇交易的外汇管理；曹晓飞从涉外贸易主体的角度构建外汇监管的思路、流程及政策设想，探讨的整个框架仅限于经常项目业务范围；康峰从外商投资企业角度阐释主体监管的思路及政策设想，其市场主体仅仅限定外商投资企业，而未涵盖其他市场主体外汇管理。综上可以看出，国内关于主体监管的探讨多局限于一部分涉汇主体，而未全面统筹考虑整个包括外汇指定银行、个人等交易主体的外汇监管。而本文从涵盖企业、个人、外汇指定银行在内的所有涉汇主体的角度出发，给出外汇主体监管的内涵。

主体监管制度是指以涉外经济主体为市场主体，将市场主体所有涵盖跨境资金流入、跨境资金流出以及境内外汇汇兑、结汇资金流向的全口径外汇收支信息统一采集，对市场主体不同性质的外汇业务进行集中管理，并在综合评估的基础上，对市场主体实行分类管理的一系列制度安排。主体监管的目标是在全面落实外汇管理改革要求、促进贸易投资便利化的前提下，实现对市场主体各类外汇经营行为的统一监管，降低监管成本，提高监管成效，实现对市场主体的“一站式”服务、全口径监测检查（核查）、综合评估和分类管理。

二、外汇主体监管模式的框架架构

根据主体监管的内涵，其框架架构应包括：构建主体监管基础设施——按市场主体设置监管组织体系——对外汇业务实行集中管理——对外汇主体进行全口径监测分析——外汇主体综合风险评估——基于主体风险特点的分类管理。

（一）构建完善的主体监管基础设施。外汇主体监管模式的高效、顺畅运行，需要构建合规、合理的基础设施。第一，依据主体监管要求，建立相应的外汇政策法规体系。全面修订完善现行各项外汇管理政策法规，为主体监管合规开展提供政策支持。第二，开发主体监管系统，为主体监管工作提供技术支撑。主体监管工作的开展，涉及到市场主体资本项下、经常项下所有外汇业务办理，全口径外汇收支数据的收集、监测分析、指标组合逻辑比对、合理的阀值设置，异常资金流动的筛选、分类管理等，需要监测和分析的具体业务以及资金流动笔数和规模相当庞大，因此，需要依托专业化的系统平台提高监管效率，降低监管成本。第三，加快机构设置的调整，满足监管工作新要求。合理的机构设置是高效履职的基础性保障。当前，外汇管理机构是按照行为监管要求设置的，对经济主体在不同项下的外汇交易行为，由不同部门按照各自政策来监管。从主体监管的角度看，现行机构管理的主体存在交叉，同时现行机构的业务职能都不能完整体现主体监管的内涵。为进一步提高主体监管工作的专业化水平，应打破原有机构设置，按照主体监管要求对相关职能进行重新优化组合。将现有外汇管理部门（岗位）整合为金融机构、企业和个人监管部门（岗位），分别针对不同市场主体实施更有针对性的外汇监管和服务。

（二）按照职能调整后的机构设置对市场主体外汇业务进行统一管理。依据职能调整后的机构设置，建立以市场主体为单位，依托主体监管系统平台，建立集主体登记、业务办理、数据整合、核查分析、指标阈值预警、综合评估、分类管理为一体的主体监管业务流程。

（三）外汇主体综合风险评估。综合风险评估是对市场主体外汇收支业务进行综合分析，评估确定市场主体的整体风险等级。基本做法是，以市场主体为中心，依托监测系统进行非现场监测，识别异常交易行为，筛选异常主体，锁定排查范围；对涉嫌异常交易的市场主体，进行深入跟踪核查处理，可通过要求其提供异常交易情况说明或者约见负责人、相关人员进行谈话；也可深入到办理外汇业务的外汇指定银行进行现场核查，调研外汇收支凭证、资金汇兑、划转凭证，对涉嫌异常交易的有关信息深入核实；需要获取涉嫌异常交易的市场主体外部信息的，也可通过与海关、税务、发改委、工商、公安等部门进行沟通，全面获取有关信息，准确判断涉嫌异常交易的市场主体是否存在违规行为。在非现场核查、现场核查的基础上，证实确实存在外汇交易违规行为事实的，根据有关外汇管理政策法规，直接移交外汇检查部门立案查处。外汇局根据非现场核查、现查核查结果，外汇检查部门立案查处结果，综合评估市场主体整体风险等级。

（四）基于综合评估结果的分类管理。在综合风险评估的基础上，对市场主体实施差别化的管理措施。对正常类市场主体，采取便利化管理措施，便利企业正常经营活动顺利开展。对关注类市场主体，实施审慎管理，加大对该类市场主体跨境资金流动的监测力度；采取窗口指导的方式，督促市场主体遵守外汇管理政策法规；提高该类市场主体非现场核查的频率，在此基础上，开展有针对性的现场核查，深入掌握市场主体各项外汇业务动向，准确研判外汇业务的真实性、合规性。对异常类市场主体，实施严格的管制性外汇管理措施，提高非现场核查频度，加大现场核查力度，引导企业规范业务流程，强化自我约束；要求大额外汇业务进行事前报备；将具有违规交易的市场主体移交外汇检查部门进行立案查处。

三、实现主体监管的关键途径

（一）优化机构设置，为主体监管工作有效开展奠定坚实基础。打破原来根据行为监管方式设置的部门现状，重组整合外汇管理部门内部组织架构，将外汇管理业务部分划分为综合业务部门（岗位）和金融机构监管部门（岗位）、企业监管部门（岗位）、个人监管部门（岗位）。综合业务部门（岗位）主要职责是牵头全局综合性工作，承担主体分类管理委员会和行政处罚委员会日常工作；金融机构监管部门（岗位）主要负责开展国际收支统计及数据核查、跨境资金流动监测工作，依法对金融机构加强业务管理、实施现场和非现场检查；企业/个人监管部门（岗位）主要职责是办理企业/个人外汇业务，落实企业/个人分类管理要求，开展有关非现场监测（核查）工作，依法对企业（个人）实施现场和非现场核查（检查）。

（二）提高数据采集质量，有效开展主体监管工作。当前，市场主体外汇收支、汇兑数据多分散于外汇局经常项目、资本项目各业务系统中，各个业务监管系统相对独立，且数据统计口径缺乏一致性，实施主体监管，获取全面、规范、有效的信息，需要从多个分散的业务监管系统中逐一采集，这样导致信息综合分析效率较低。因此，为有效开展主体监管，建议提高数据采集质量，需要做好下面工作：首先，建议提取金宏系统、资本项管理目信息系统、货物贸易外汇监测系统、服务贸易外汇监测系统的市场主体基本信息，用以构建主体基本信息框架；其次，全面、规范统一各业务系统数据采集口径，确保系统数据规范可比对。数据信息的采集主要来源于各外汇业务系统，货物贸易、服务贸易外汇收支及汇兑数据通过国际收支系统采集，海关定期提供进出口报关数据，资本金流入、流出、汇兑以及外债余额、外债提款等信息可通过资本项目管理信息系统采集。有效解决主体监管缺乏系统数据支撑的现状。

（三）构建市场主体交易数据之间多层次的关联关系，利用数据间的交叉关联功能筛选异常或可疑主体。一是建立各业务系统数据之间的关联关系，实现散落于各业务系统的数据可逻辑比对，初步发现交易主体异常或可疑交易。例如，通过选取服务贸易单笔大额支出、货物贸易进口付汇率和资本金大额支出指标，筛选出利用资本金支付大额服务贸易款，或者是支付货款而无对应货物流的情况。二是根据地区外贸经济发展特点，结合国际收支形势及外汇管理工作重点等因素，合理设定数据指标的阈值档位，筛选出符合特定条件的主体，发现表面合规的可疑交易业务。

（四）完善主体分类管理标准，提高主体监管效率。分类管理充分体现了主体监管的理念。分类管理采取差别化的管理措施，一方面便利合规市场主体正常生产经营活动顺利开展，另一方面加大对异常或可疑交易主体的管理力度，促进异常或者可疑交易主体规范业务流程，强化自我约束。但当前，外汇管理部门关于分类管理的标准尚处于探索研究阶段，仅对于货物贸易外汇监管结果、资本项目外汇监管实施分类管理，没有形成包括服务贸易、个人外汇交易在内的统一的分类管理模式，为了提高主体监管效率，有必要探索建立一体化的市场主体分类管理方式。

参考文献

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[3]康峰，吴华芳.外商投资企业主体监管思路及政策设想[J].西部金融，2011，（4）：39-40。

[4]毛德君.顺势而为 构建主体监管新框架[J].中国外汇，2010，（7）：64-65。

[5]蒙智睦.外汇管理体质改革与外汇主体监管模式构建[J].区域金融研究，2012，（9）：25-28。

[6]许芯，谭峥，张坚.全口径企业主体监管思路及实现途径探析[J].金融与经济，2013，（6）：51-53。

A Discussion on the Supervision Framework for Foreign Exchange

Subject and Its Implementation

PANG Xiaofei LI Wei ZHANG Furong

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：Taking improving the efficiency of foreign exchange administration as the breakthrough point， combined with the practice of foreign exchange administration within the jurisdiction， the paper explores to establish subject supervision framework， actively finds out the main way and breakthrough point of implementing subject supervision hoping to provide referential suggestions on the reform of foreign exchange administration.

Keywords： foreign exchange administration； subject supervision

责任编辑、校对：杨振峰