对贫困地区政策性贷款实施成效的调查与思考

课题组

摘 要：近年来，政策性贷款在贫困地区得到了有效贯彻实施，在培育扶持重点支柱产业、发展壮大扶贫特色产业、有效缓解贫困群众生产资金短缺问题中发挥了积极作用。但同时也存在着政策性贷款的政策性与金融机构的商业化运作之间的矛盾，影响了金融机构发放政策性贷款的积极性。本文就此问题选择泾川县为例，对政策性贷款发放成效展开调查，针对此问题提出了相关政策建议，以期今后能够更加有效地发挥政策性贷款的政策效应。

关键词：贫困地区；政策性贷款；实施成效

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（8）-0088-03

一、泾川县政策性贷款发放的现状及成效

随着国家政策不断向农村倾斜，支持“三农”的优惠政策越来越多、受惠面越来越广。近三年来，泾川县金融机构承担政策性贴息贷款品种有：下岗失业人员、国家助学、妇女小额担保、“双联”等贷款，其业务主要由县农行、邮储银行、农村信用社和村镇银行承担，期限两年，全额贴息。截止2013年底，各类政策性贷款发放6214笔，金额34530万元，财政贴息到位资金3548万元，欠息3905万元，欠息率为52.40%。贴息贷款先后扶持44个贫困村新建暖棚牛社3915座，配套青贮池1528座，种植优质牧草5.3万亩，发展养牛1.25万头、养猪4.5万口、养鸡17万只；扶持33个贫困村新建优质果品基地2.8万亩。共扶持贫困农户4.12万户，农民人均纯收入从2010年3249元增加到5126元，增长57.78%，支持了贫困户发展种植业、养殖业、畜牧业等生产资金需求，促进了农业产业化、增收产业初具规模，缓解了贫困户缺少生产资金的难题。政策性贷款发放详见下表：

二、政策性贷款发放制约因素分析

政策性贷款虽然在实践中取得了较大发展，在促进社会主义新农村建设以及城乡一体化协调发展方面发挥了积极的作用。但政策性贷款供需不匹配、风险保障机制有待完善等一系列问题仍困扰着政策性贷款业务的持续、健康发展。

（一）政策性贷款贴息的“盘子”较小。从近年来贷款贴息项目的实施情况来看，各类政策性贷款在发放时是按1：10的放大倍数发放，而各级财政贴息仅按1：5的放大比例贴息，形成了超过部分得不到中央财政贴息，而省财政或市财政由于资金有限，贴息资金迟迟到不了位的尴尬局面，影响了金融机构放贷的积极性。

（二）政策性贷款供给与需求存在矛盾。据调查，近三年来泾川县发放的政策性贷款主要由农村信用联社及村镇银行承担，占承担任务的80%以上。由于受到诸多因素影响，这些一级法人机构吸收社会闲散资金的能力明显弱于其他金融机构。主要表现为：一是受村镇银行自身软硬件制约，金融产品与服务水平落后于商业银行；二是伴随着农村城镇化和城市化进程的不断加速，曾在农村信用社短暂停留的部分存款，逐步流入城市。而商业银行、邮政储蓄银行在农村的机构利用结算优势，吸收了大量农村闲散资金，形成了资金的“农转非”。

（三）政策性贷款的保障机制亟待完善。一是创业项目存在潜在风险。由于农业种养殖户、微小企业主等因经营规模小，受市场波动和自然灾害等外界因素影响大，抗风险能力较差。二是项目经营管理不善。创业农户虽具有较好的经营项目，但由于缺少经营管理经验，创业前景不明。三是信贷风险。一些农户由于缺乏法律知识，存在将多个贴息贷款转移给一户使用的现象，或采取借用他人贷款证、多头套取贷款，形成信贷风险。四是道德风险。在对农户诚信度评估中很难完全排除个别农户诚信缺失行为，为追求快速获利，将贷款挪作他用，造成不当损失。从而不能按照贷款合同如期还款，造成贷款逾期、呆账等风险。一些农户甚至认为政策性贴息贷款就是政府送给他们救济款，从接受贷款的那一时刻起就没有打算还贷。五是坏账连锁反应。一旦发生个别贷款不还款现象，则很容易引起坏账连锁反应，有些诚信度不高的农户可能会效仿。六是农村信用环境欠佳、农民信用观念淡薄，贷款回收潜藏风险大。贴息贷款期限与农业产业化生产周期不匹配，不仅使扶贫效果受到影响，还加大了生产经营的成本，也增加了银行的信贷风险。

（四）政策性贷款运作程序有一定的制度性缺陷。承担政策性贷款发放的金融机构为了保证贷款利息能足额收回，普遍采取先由银行收息后再由财政贴息的做法，不仅手续重复繁琐，而且部分贷款被优先用于支付贷款利息，贷款的扶贫作用和贴息的扶持政策因此被大打折扣。

（五）金融机构贷后监测滞后，部分政策性贷款挪作它用。有的农户利用政策性贷款贴息优惠政策，以贴息贷款名义贷到款后，不是用于恢复生产，而是转借他人或进行其它用途。这与政府贴息贷款的初衷相悖，给金融机构贷款造成风险，影响金融机构放贷的积极性。

三、完善政策性贷款的对策和建议

（一）建立贴息“盘子”与放贷比例相匹配制度。一是各级政府在落实政策性贴息政策时应与发放时的放大比例相吻合，让放贷的金融机构放心，无后顾之忧。二是合理确定贴息贷款时限。分贷款类别及生产周期建立按季、半年或年贴息到位保障措施，提高放贷金融机构的积极性。

（二）有效解决政策性贷款的资金供给矛盾。一是实施财政配套政策。政策性贴息贷款重点支持“三农”、就业创业等项目，服务“三农”风险大、成本高、收益低，客观上与金融商业化运作之间存在一定矛盾。因此，必须发挥国家政策的正向激励和引导作用。充分发挥财政资金的杠杆作用，按照“政府主导、市场参与、覆盖广泛、导向明确、激励有效、约束严格”的原则，贴息资金来源应以中央财政资金投入为主，加快建立政策性贴息贷款制度。积极鼓励地方财政实施配套，但地方财政承担比例不应超过中央财政。二是引入竞争机制。承贷机构要按照“效率优先、兼顾公平”的原则，允许按照商业原则自愿参与政策性贴息贷款发放工作。同时，要坚持市场化运作方式，明确各承贷主体自行筹集相应贷款资金，并按照商业原则自行审查决定是否发放贷款，自行承担贷款风险。同时，在利用原有农村正规金融机构的基础上，大力发展各类新型农村金融机构，整合本区域的民间资本，增大贴息贷款的资金供给，将民间资本和社会闲散资金集中起来，壮大政策性贴息贷款资金来源，利用多样化的资金供给满足多层次的农村金融需求。

（三）完善政策性贷款的保障机制。一是适当调整对贴息贷款质量的考评要求，对贴息贷款质量考评的情况不纳入商业银行不良贷款考核体系。二是量化各方承担的风险份额。一旦出现坏账损失，经办金融机构、担保机构应共担风险，经办银行只承担所贷本金的20%，其余80%由国家财政部门承担（其中，省级财政部门承担10%，地级以下财政部门承担70%）。三是考虑建立贴息的期限与生产周期或贷款周期相符机制。要充分考虑到农业贷款贴息是在有一定存量贷款的基础上进行的，需要有一个消化存量的过程。因此，在贴息比例、贴息期限等政策上给予政策倾斜，个别贷款期限可视情况延长，并对存量和增量贷款中的正常贷款一并实施贴息。四是设立政策性贴息贷款差别化政策。由于各地发展很不平衡，差异大。要按照国家产业和区域发展战略，对中西部地区给予政策优惠，引导银行业金融机构加大对农业生产发展薄弱环节和领域的信贷支持。五是建立贴息贷款借贷双方的激励约束机制。对于贴息贷款承贷主体，建立对政策性贴息贷款质量实施专门监测考核的机制，对贴息贷款不良率较高的机构采取暂停直至取消承贷资格的惩罚措施，应将税收、存款准备金率等政策与其贴息贷款规模、比例挂钩，对达到规定要求的金融机构实行部分税收减免或降低存款准备金率等鼓励政策。对于非因客观因素未落实计划，或者擅自改变贷款用途的，或者恶意拖欠贷款等情形的贷款户，采取提前收回贷款以及取消贴息贷款申请资格等惩罚措施。六是建立贴息贷款保险制度。建立贴息贷款风险补偿基金，设立地方财政对政策性贴息贷款业务的直接补贴制度，确保贴息贷款安全、稳健运行。

（四）建立政策性贷款贴息资金的管理制约机制。金融机构负责对贷户的真实性进行核实，财政部门直接与金融机构对接，将贴息资金拨付到相关金融机构。同时，财政等部门负责对贷款贴息资金管理使用情况进行绩效考核评价，并据此安排下一年度资金计划。对已经获得贴息的贷户建立备案制度，避免个别贷户多头申报并重复获取贴息资金。

（五）建立相应的处罚规定。对弄虚作假骗取套取财政贴息的有关人员，追究法律和纪律责任；对工作不负责任、玩忽职守、徇私舞弊的相关工作人员，追究法律和纪律责任。

参考文献

[1]方伟.农业银行向商业银行转化过程中政策性业务范围的界定[J].现代金融，2003，（11）：15-17。

[2]农适时.浅谈政策性业务与经营性业务的关系及对策[J].广西农村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣咏，陈俊岭，曹毅.明确农行经营难度 加快商行转化速度 对城郊农行分离出政策性业务后的调查与思考[J].

湖北农村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融业务管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]张玉峻.也谈政策性业务与经营性业务问题[J].国际金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

责任编辑、校对：杨振峰

（三）完善政策性贷款的保障机制。一是适当调整对贴息贷款质量的考评要求，对贴息贷款质量考评的情况不纳入商业银行不良贷款考核体系。二是量化各方承担的风险份额。一旦出现坏账损失，经办金融机构、担保机构应共担风险，经办银行只承担所贷本金的20%，其余80%由国家财政部门承担（其中，省级财政部门承担10%，地级以下财政部门承担70%）。三是考虑建立贴息的期限与生产周期或贷款周期相符机制。要充分考虑到农业贷款贴息是在有一定存量贷款的基础上进行的，需要有一个消化存量的过程。因此，在贴息比例、贴息期限等政策上给予政策倾斜，个别贷款期限可视情况延长，并对存量和增量贷款中的正常贷款一并实施贴息。四是设立政策性贴息贷款差别化政策。由于各地发展很不平衡，差异大。要按照国家产业和区域发展战略，对中西部地区给予政策优惠，引导银行业金融机构加大对农业生产发展薄弱环节和领域的信贷支持。五是建立贴息贷款借贷双方的激励约束机制。对于贴息贷款承贷主体，建立对政策性贴息贷款质量实施专门监测考核的机制，对贴息贷款不良率较高的机构采取暂停直至取消承贷资格的惩罚措施，应将税收、存款准备金率等政策与其贴息贷款规模、比例挂钩，对达到规定要求的金融机构实行部分税收减免或降低存款准备金率等鼓励政策。对于非因客观因素未落实计划，或者擅自改变贷款用途的，或者恶意拖欠贷款等情形的贷款户，采取提前收回贷款以及取消贴息贷款申请资格等惩罚措施。六是建立贴息贷款保险制度。建立贴息贷款风险补偿基金，设立地方财政对政策性贴息贷款业务的直接补贴制度，确保贴息贷款安全、稳健运行。

（四）建立政策性贷款贴息资金的管理制约机制。金融机构负责对贷户的真实性进行核实，财政部门直接与金融机构对接，将贴息资金拨付到相关金融机构。同时，财政等部门负责对贷款贴息资金管理使用情况进行绩效考核评价，并据此安排下一年度资金计划。对已经获得贴息的贷户建立备案制度，避免个别贷户多头申报并重复获取贴息资金。

（五）建立相应的处罚规定。对弄虚作假骗取套取财政贴息的有关人员，追究法律和纪律责任；对工作不负责任、玩忽职守、徇私舞弊的相关工作人员，追究法律和纪律责任。

参考文献

[1]方伟.农业银行向商业银行转化过程中政策性业务范围的界定[J].现代金融，2003，（11）：15-17。

[2]农适时.浅谈政策性业务与经营性业务的关系及对策[J].广西农村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣咏，陈俊岭，曹毅.明确农行经营难度 加快商行转化速度 对城郊农行分离出政策性业务后的调查与思考[J].

湖北农村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融业务管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]张玉峻.也谈政策性业务与经营性业务问题[J].国际金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

责任编辑、校对：杨振峰

（三）完善政策性贷款的保障机制。一是适当调整对贴息贷款质量的考评要求，对贴息贷款质量考评的情况不纳入商业银行不良贷款考核体系。二是量化各方承担的风险份额。一旦出现坏账损失，经办金融机构、担保机构应共担风险，经办银行只承担所贷本金的20%，其余80%由国家财政部门承担（其中，省级财政部门承担10%，地级以下财政部门承担70%）。三是考虑建立贴息的期限与生产周期或贷款周期相符机制。要充分考虑到农业贷款贴息是在有一定存量贷款的基础上进行的，需要有一个消化存量的过程。因此，在贴息比例、贴息期限等政策上给予政策倾斜，个别贷款期限可视情况延长，并对存量和增量贷款中的正常贷款一并实施贴息。四是设立政策性贴息贷款差别化政策。由于各地发展很不平衡，差异大。要按照国家产业和区域发展战略，对中西部地区给予政策优惠，引导银行业金融机构加大对农业生产发展薄弱环节和领域的信贷支持。五是建立贴息贷款借贷双方的激励约束机制。对于贴息贷款承贷主体，建立对政策性贴息贷款质量实施专门监测考核的机制，对贴息贷款不良率较高的机构采取暂停直至取消承贷资格的惩罚措施，应将税收、存款准备金率等政策与其贴息贷款规模、比例挂钩，对达到规定要求的金融机构实行部分税收减免或降低存款准备金率等鼓励政策。对于非因客观因素未落实计划，或者擅自改变贷款用途的，或者恶意拖欠贷款等情形的贷款户，采取提前收回贷款以及取消贴息贷款申请资格等惩罚措施。六是建立贴息贷款保险制度。建立贴息贷款风险补偿基金，设立地方财政对政策性贴息贷款业务的直接补贴制度，确保贴息贷款安全、稳健运行。

（四）建立政策性贷款贴息资金的管理制约机制。金融机构负责对贷户的真实性进行核实，财政部门直接与金融机构对接，将贴息资金拨付到相关金融机构。同时，财政等部门负责对贷款贴息资金管理使用情况进行绩效考核评价，并据此安排下一年度资金计划。对已经获得贴息的贷户建立备案制度，避免个别贷户多头申报并重复获取贴息资金。

（五）建立相应的处罚规定。对弄虚作假骗取套取财政贴息的有关人员，追究法律和纪律责任；对工作不负责任、玩忽职守、徇私舞弊的相关工作人员，追究法律和纪律责任。

参考文献

[1]方伟.农业银行向商业银行转化过程中政策性业务范围的界定[J].现代金融，2003，（11）：15-17。

[2]农适时.浅谈政策性业务与经营性业务的关系及对策[J].广西农村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣咏，陈俊岭，曹毅.明确农行经营难度 加快商行转化速度 对城郊农行分离出政策性业务后的调查与思考[J].

湖北农村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融业务管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]张玉峻.也谈政策性业务与经营性业务问题[J].国际金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

责任编辑、校对：杨振峰