国际公共产品的税收供给方式分析

李 贞 谭 笑 孟 冬

（1.中央财经大学 北京 100081 2.中华人民共和国财政部 北京 100820）

一、从国家公共产品到国际公共产品

人类的需要分为个人需要和共同需要，由此催生的产品分为私人产品和公共产品。在各国经济相对封闭运行的情况下，公共产品实行的是由各国政府供应的机制。随着全球化时代的到来，这种传统的供应机制面临着极大的挑战。国家间政治和经济交往的增强，随之扩大了共同需要的范围。过去，人们的共同需要限于一个国家之内，政府为满足共同需要提供的公共产品是在自己领土范围之内的，即国家公共产品，不会外溢到另外一个国家，它的供应资金主要来自于国内的税收收入。但国际交流的日趋频繁，使人们产生了新的共同需要，而这些共同需要是跨越疆界的，我们称之为国际公共产品。最初，这种国际公共产品的数量并不多，各国只是被动或消极地应付提供，但进入20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，全球化浪潮风起云涌，国际公共产品的种类和数量呈现巨大的飞跃。如何提供国际公共产品成为国际社会亟待解决的问题，仅靠一个主权国家难以满足国际共同需要。如国际反恐行动，打击国际贩毒，跨国界传染病的防治，全球气候变暖，［1］流经多国的河流的污染治理，2007年以来发生的全球金融与经济危机的应对政策，等等。这些具有跨国特征的公共事务，属于国际共同需要的范畴，对它们的供应属于国际公共产品的范畴，其受益范围不仅局限于一个国家，而是涉及多个国家。因此，“共同需要”的主体范围发生了变化，即由过去一个国家内的居民的需要转变为多个国家的居民的一致需要。根据国际公共产品涉及的疆域的范围，又可将其分为全球公共产品和区域公共产品。前者涉及整个人类的利益或全球范围内的公共事务，如气候变暖；后者主要关系到某个区域内居民的利益或本区域范围内的公共事务，如欧盟、东盟区域内的共同需要。

二、国际公共产品资金供给方式分析——国际征税

（一）国际征税是国际公共产品稳定有效的资金供应方式

当前，国际社会面临许多严峻挑战，例如气候变化、跨国健康风险及逐渐匮乏的自然资源，造成这些威胁的原因多为国际公共产品供给不足。国际公共产品供给难题对各国，特别是发展中国家的经济持续增长造成了潜在的威胁。如何应对这一挑战，一定程度上取决于新的资金供应机制。

联合国不是一个主权国家，不能以主权的形式强制征税，全面包揽国际公共产品的资金供应。目前，对国际公共产品的资金供给机制没有定论，由谁出资来提供国际公共产品则成为摆在世人面前的难题。实践中许多国家都在摸索一些供应方式，现有的国际公共产品的资金主要来自发达国家，它们或者自己直接供应国际公共产品，或者通过国际组织提供。这种方式进一步加强了这些国家在世界上的霸权地位。美国是其中的典型国家，如突袭巴基斯坦抓捕拉登，是其以一国税收财力完成一项国家反恐行动，在联合国缴纳的会费中，美国的份额是最高的。对于许多发展中国家来说，参与国际公共产品供应的资金有限，导致其在国际公共产品方面的话语权越来越少，更进一步降低了其自身提供国际公共产品的能力，形成恶性循环。

总体而言，国际公共产品的供应面临着资金不足的困境。目前的供应方式实质上还是由一些国家的国内税收支撑，只不过由于经济能力所限，各国从本国税收收入中安排的支出金额不同。由各国国内税收提供国际公共产品，要随时受制于其国内的各种因素，资金的供应过程需要经过国内很多机构的审批，时间较长，在国际公共产品的供应上导致了滞后。另外，各国国内税收收入供应国际公共产品不具有强制性，导致一些发达国家承诺提供的资金并未兑现和到位。所以国际公共产品缺少一个专门的组织提供资金，经常会由于资金不足导致其供应不足。因此，为了保证国际公共产品资金的充足供应，应该在主权国家间直接进行税收政策的协调，签订相关的国际税收协定，将国内税收变为国际税收，具有了强制性，并且，这些国际税收的资金应是专款专用，特定用于某些国际公共产品的供应，从而使国际公共产品与国内公共产品一样，可以得到持续稳定的资金来源。［2］

（二）国际税收供给方式分析

随着由个别发达国家提供国际公共产品的弊端越来越明显，这一方式在国际公共产品的总供给量中比例在逐渐下降，新的融资方式正开始发挥越来越大的作用。提供国家间的税收协调，制定相关的国际征税政策，是一个未来的趋势。这一类国际税收可以由主权国家收取，也可以由某个国际组织收取，但税收收入专款专用于某类国际公共产品。下文对国际上已实施的或将来可能开征的与国际公共产品有关的税收进行研究，分析其优势与劣势。

1.交通征税 （Transportation Taxes）。

国际公共产品是因国际交往产生的，国际交往中的经济活动理应为此承担提供资金的责任。交通征税是对采用各种运输方式进行跨国境 （有时也包括境内）运送旅客或货物的行为征收的一类税。其收入或者专门用于某些传染病的防治，以防止这些疾病通过国际运输传染到其他国家；或者专门用于气候治理，全球气候变暖的一个主要原因是碳排放量的增加，相当一部分来自于因国际交流频繁导致的国际交通运输工具的大量使用。目前已实行的或拟实行的交通征税有三种形式。

（1）航空燃料税 （Aviation Fuel Taxes）：相关国家航空协调共同对航空燃料进行征税，税率可以由本国自己制定，但税收收入统一用于全球气候治理。与燃料相关的征税主要有两种类型：一是消费税，二是排放税。在实践中，各国实施不同的税率。根据国际货币基金组织的预测，基于2003年航空燃料使用数字和全球所有国内和国际航班的数量，每加仑征收0.20美元航空燃油消费税，可以带来每年95亿美元的收入，［3］成为国际公共产品资金的一个重要来源。

（2）机票税 （Aviation Ticket Taxes）：2006年，法国开始征收机票税，也叫国际互助税，以资助发展中国家的艾滋病、结核和疟疾项目，防止其通过人员的国际流动进一步在全球传染。只要是在法国境内登上飞机，不管是哪个国家的乘客，无论搭乘的是哪家航空公司的航班，将根据舱位等级征收机票税。公务舱的税率高于经济舱，飞往欧洲之外的航班的税率高于飞往欧洲范围内的航班。到2012年底，智利、科特迪瓦、法国、马达加斯加、毛里求斯、尼日尔和韩国等七个国家也实施了机票税，对从该国起飞的航班征收。机票税按照机票的价格或飞行的里程计征，其税率在各参与国之间不同。这些税收收入直接拨给国际药品采购机制 （UNITAID），用于为低收入发展中国家购买防治艾滋病和其他传染病的药物。

（3）海上燃料税 （Maritime Fuel Emissions Taxes）：这是正在拟议中的国际征税，联合国高级气候变化融资咨询小组提议，海上燃料税应由国际海事组织 （International Maritime Organisation，IMO）征收。征收海上燃料税的前提是，各国就碳排放的价格和碳排放额度达成一致。海事运输商要么购买这些额度抵消排放，要么就使用的燃料交税。从这一方式取得的收入中划出一定比例的资金用于碳减排等国际公共产品供应。为降低各运输商寻求减少税款的动机，联合国委员会建议全球采用一个普遍征收的方式，而不是各地区之间分别确定各自的征收方式。根据联合国委员会的估计，如果海上燃料税得到实施，到2020年海上燃料税可以产生每年40亿至90亿美元之间的收入。

在国际上对交通进行征税，并不针对某个国家征税，而是对有这种行为的人或组织征税，用于特定的国际公共产品的融资，超越了以强国为主提供国际公共产品的传统做法，同时又具有税收所固有的强制性征收的特点，可以保证国际公共产品有充足的资金来源，因而具有较大的优势。但是，这一方式的推广也存在掣肘因素，主要是某些法律和行业现状阻止了在发达国家和发展中国家的广泛征税。［4］交通征税的优势和受制因素详见表1。

表1 交通征税的优势和受制因素

2.货币和金融交易征税 （Currency and Transaction Taxes）。

这种方式是通过对某些货币和金融交易征税，将获得的收入用于提供国际公共产品。该方式最具吸引力的优势是其极高的交易量，因此开征很低的税率就能筹集大量的收入。与前面的机票税征税方式不同，货币和金融交易征税仍处在探讨的层面，还没有实际实施，主要设计了两种税收：

（1）货币交易税 （Currency Transaction Tax）：对在所有地点进行的货币兑换征收一个国际统一税率，按照交易金额的一定比例征收。因为流动性高的私人资本可能导致过度跨境运动，其中包括投机性质，这将产生巨大的经济代价，导致国际金融秩序动荡。维护国际金融秩序的稳定也是一种国际公共产品，其资金应来源于对频繁流动的货币资本的征税。虽然这一税种可能带来一些负面影响，但将小于因国际资本过度流动导致的国际金融危机成本。如果开征货币交易税，其带来的收益是巨额的。根据施密特 （2008）［5］的估计，假设货币交易税的税率为0.005%，则四个交易最广泛的货币（美元、欧元、日元和英镑），可以产生大约每年330亿美元的收入。

（2）金融交易税 （Financial Transaction Tax）：金融交易税的征税范围包括股票、债券和金融衍生品。据奥地利经济研究学院估计，如果金融交易的税率为0.01%，则每年产生的税收收入，可能达到全球GDP的0.8%到2.0% （4 100亿美元至1.06万亿美元），其中，来源于金融衍生品的收入占绝大多数。如果不对金融衍生品课税，相关的税收收入可能介于每年720亿至800亿美元之间。［6］

是否开征货币交易税或金融交易税，在国际上是一个争议较多的话题，这一类税收的优点与缺点十分明显，主要表现详见表2。

表2 开征货币交易税或金融交易税的优劣势

三、未来国际公共产品税收供给机制设计

针对前述已开征的或拟议中的征税方式中存在的问题，本文认为，未来若以征税的方式作为国际公共产品供给的主要资金来源，其实施机制至少应包括如下方面：

（一）国家让渡一部分征税权，形成国际征税权

部分国内征税主权转变为国际征税权的第一步，是使得国内的立法机构同意为国际公共产品提供融资。这一点各国因为政体的不同，困难程度也大相径庭。可以考虑先让渡与普遍认可的国际公共产品相关的征税权，较容易获得国内立法机构的批准，如为全球气候治理而开征国际交通税、国际碳税等。由于环境污染跨境现象的存在，一国无法单独治理本国环境问题；国际气候变暖会影响到每一个国家，治理过程需要全世界通力合作，没有国家可以置身其外，因此，各国在集体行动方面较易达成一致。

（二）依靠现有的国际组织，或成立独立的国际税收组织，确定征税机构

由于国际公共产品针对的是共同需要，例如国际气候变化、流行病防治和金融稳定等，涉及地域范围广泛、专业较强，必须由专门的国际组织统一实施征税，制定相应的税收法律法规，安排代征代扣国家和机构等。可以考虑在联合国框架下设立一个国际税收组织，或者成立一个独立于联合国之外的国际税收组织，负责与国际公共产品供给有关的税收的征收与使用等事务。如果国际征税与已有的国际公约发生冲突，也由该组织与相关的国际公约组织协调，达成谅解。该组织的成员国应一国一票，决策权相同同，防止形成新的国际公共产品霸权供给。

（三）征税实行差别对待

国际公共产品覆盖地域广阔，国与国之间经济实力必然有差距，纳税能力因此也不同。在这里，国内征税中的差别对待原则仍然适用，因为正是由于缺乏经济实力才使得部分国家对环境污染问题束手无策，而金融监管体系的缺位也是经济管理能力不足的表现。在交通征税和货币、金融交易税的问题上，由于发达国家本身消耗较大、交易规模大，应使其承担更多的纳税责任。

（四）税收专款专用

通过税收供给国际公共产品涉及多个国家，税款的分配问题就显得非常突出。首先需要明确的是，对国际公共产品征税的目的是满足共同需要，解决全球问题，因此税款的所有权属于国际税收组织，不属于某个国家。同样，税款的使用应当由国际税收组织统一用于特定项目，而不应当按照国家分配。

（五）强化税收监管，提升透明度

与国际公共产品供给相关的税收监督与管理分为三个方面：一是国际税收组织应与各成员国签订公约，严格规定各方的义务与责任。二是国际税收组织出台的与国际公共产品有关的税种，应遵照便利和效率原则。在税种的选择上，以流转税为主，便于管理；同时可以降低征收成本和遵循成本。三是成员国对国际税收组织工作的监督。一方面，国际征税机构有权要求各成员国遵守组织公约，并为其代征代扣税款；另一方面，国际税收组织应定期就税款的征收与使用情况出具书面报告，由各成员国进行审议，重点审查税款使用的方式、途径及效果，及时对税款的使用做出调整。

四、结语

全球化与国际公共产品是相互促进的关系，全球化导致了国际共同需要的产生，要求提供国际公共产品。同时，国际公共产品的供应，提供了更便利与安全的国际交往条件，进一步推动了全球化的步伐。因此，全球化的受益者应主要承担国际公共产品的资金供应责任。各国应加强国家间的税收合作，一方面能够为国际公共产品提供最大限度的资金来源；另一方面，能够加强发展中国家的经济实力，为国际公共产品的未来供应提供长远的资金支持。因为全球化的发展会要求越来越多的国际公共产品，发展中国家走向富裕，可以增加新的国际税收来源。目前国家间的税收合作发展较快，已形成许多双边和多边的国家税收合作机制。但就国际公共产品的融资而言，要在2015年实现联合国千年发展目标，仅仅依靠目前有限的几个国际税种是远远不够的。因此，扩大国际征税的数量，并寻找国际公共产品其他新的融资方式是必要的。需要指出的是，新的融资来源的实际实施需要更高层面的国际一致性，其中，国家和国际层面的政治机制有着至关重要的作用。而这也恰恰从另一方面说明了改善和扩充国际公共产品供给的资金来源任重而道远，未来该领域仍是一个重要的研究重点。