钢铁行业产能过剩的原因分析及治理思路

李轩澳　朱红东

摘要：钢铁产业淘汰落后产能工作是一项复杂的系统工程，通过分析产能过剩的原因得知，淘汰落后产能要考虑规模外，也要考虑环保、能源消耗指标，同时通过健全和完善产能退出机制，使钢铁产业回到良性循环的轨道上来。

关键词：产能过剩；环保；能耗；机制

中图分类号：F426.31 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）08-0090-02

近十几年出现的钢铁投资大潮主要受快速增长的需求拉动，本应是产业升级优化的机遇期，但投资无序现象却伴随而来。虽然中央政府部门对钢铁工业管理较为规范、严格，但是在当前中国经济转轨时期，现行的财税体制、考核制度下，使地方政府和企业具有很高的热情和冲动来加大投资，当产品缺乏竞争力时，又往往通过减少环保投入、牺牲环境来获得利润。目前，环境、能源资源已成为制约可持续发展的重要因素。

一、产能过剩的判定标准

产能过剩是指一定时期内，投资形成的生产能力因超过市场需求导致的工业部门产能大量闲置现象，国际上通常采用产能利用率来作为评价产能过剩与否的主要指标，以钢铁为例，美国将78%～83%的产能利用率作为正常区间，如果在较长时间内低于75%，则认为出现严重产能过剩。日本则将78%的产能利用率作为评价标准，若长时间低于此临界值，则认为出现产能过剩。

2013年10月6日由国务院发布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中指出：2012年底，我国钢铁产能利用率仅为72%，明显低于国际通常水平。钢铁行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难，值得关注的是，仍有一批在建、拟建项目产能过剩呈加剧之势。

就市场经济而言，受经济周期性波动的影响，一定的产能过剩是市场经济的一个基本特征。适度的产能过剩有积极的影响，也是市场经济竞争的需要。在供给能力大于市场需求的情况下，有市场竞争，企业才会有调整结构的意愿和压力，市场也才有条件淘汰一部分生产能力相对落后的企业。从这个意义上说，适度的过剩产能有利于强化市场竞争、提高效率和促进资源重新配置，有利于产业结构优化和升级。

相比之下，过度的产能过剩，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

二、产能过剩的原因

产能过剩是一个行业发展的必然阶段，也是产业发展的必然结果。对中国钢铁业来说，以下因素加剧了产能过剩。

（一）钢铁工业成为各地投资的重点

钢铁工业属于典型的资金密集、人员密集型产业，关联带动性强。钢铁企业都是当地的利税大户、支柱产业，对地方经济发展、财政收入、吸引就业有着举足轻重的影响，成为地方重点支持的行业，某些地区几乎全部依靠钢铁企业来维持地区发展。投资体制机制不完善，致使地方和企业不按规划投资建设，钢铁工业布局混乱，产能盲目扩张。

（二）公平竞争市场环境不完善催生了行业乱象

不同地区、不同企业在环保、质量、财税等方面执行标准不统一，缺乏公平竞争的市场环境。有的企业虽巨额亏损，但为了维护企业的社会功能，仍然继续生产；有的企业在地方政府鼓励下，仍然热衷于扩规模、铺摊子；有的企业在节能、环保等要素成本上投入较低，靠牺牲环境换取短期利益。

（三）中国的间接融资体系导致中小钢铁企业一味“跑马圈地”

企业规模越大，在大中型银行主导的间接融资体系下，企业的融资能力就越强，就越能在全面竞争中立于不败之地。所以对于中小钢铁企业来说，扩大规模是其生存的无奈手段，这是近几年大量中小民营钢铁企业迅速膨胀的一个原因。

（四）钢厂设计施工建设娴熟高效为催生大量钢厂创造了条件

现在中国的冶金设备大多实现国产化，中国冶金建设技术的突飞猛进使得投资建设一座现代化钢厂不再是一项复杂浩大的工程，不仅投资成本大大降低、建设周期也大为缩短，钢铁行业的实际进入门槛大为降低。

（五）淘汰钢铁行业落后产能政策引发的产能提高

为应对国际金融危机的影响，2009年3月20日出台的《钢铁产业调整和振兴规划》指出，为了控制钢铁总量，提出严格控制新增产能，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，所有项目必须以淘汰落后为前提。2010年年底前，淘汰300m3及以下高炉，20t及以下转炉、电炉；2011年底前再淘汰400m3及以下高炉、30t及以下转炉和电炉，实施淘汰落后、建设钢铁大厂的地区和其它有条件的地区，要将淘汰落后产能标准提高到1000m3以下高炉及相应的炼钢产能。为免于被淘汰，很多钢厂纷纷将小炉子扩容，无形中又增加了产量。

总之，过去十几年中，在国民经济快速增长的带动下，钢铁工业处于靠量取胜的粗放式发展阶段，行业管理工作不能满足钢铁行业结构调整、转型升级的要求。

三、产能过剩的治理思路与对策

我国钢铁行业作为能源消耗、污染排放大户，应该主动积极应对，而且必须有所作为。钢铁行业作为产能过剩行业，要认真贯彻落实好有关产业政策，坚决抑制产能过剩，着力推进结构调整，实现行业平稳健康发展，除产量外，环保和能耗指标也应成为最为关键的准则。

对钢铁企业要有严格的能耗、环保、质量等标准，通过严格监管，促进钢铁工业加快结构调整，转型升级。在同样的市场条件下，能源消耗高、环境保护差、产品质量低的企业自然要被市场淘汰掉。

（一）严格执行环保标准

目前，钢铁行业主要以设备规模来进行淘汰落后，该政策可操作性强，但也从侧面推动了我国钢铁产能的扩张，相当多的钢铁企业为避免淘汰，不得不扩大产能，但在扩大产能的同时，环保治理设施却没有同步跟上，随着设备的大型化，污染反而更加严重。因此，为更科学地推动钢铁行业转型升级，应在现有设备规模淘汰落后产能的基础上，充分发挥环保标准的倒逼机制，建立一套按照环保标准推动淘汰落后的考核体系，以主要污染物排放浓度和总量双达标考核为基础，以环保标准倒逼钢铁企业转型升级，在本质上就是打造公平的市场竞争环境，充分利用市场机制来实现钢铁行业的优胜劣汰。

如2009年德国蒂森钢铁公司吨钢烟粉尘排放量0.42kg、韩国浦项吨钢烟粉尘排放量0.14kg，我国重点统计企业吨钢烟粉尘排放量2009年～2011年分别为1.34kg、1.15 kg和1.1kg，与世界先进水平相比，有着相当大的差距。从环保投资上看，韩国、日本部分钢铁企业年度环保设施改造投资均高达数十亿人民币，吨钢环保投资少则近70元，多则上百元。同时，每生产1吨钢还需要增加130.7元～156.5元的环保设施运行成本。与国际一流钢铁企业相比，我国钢铁企业的环保投入明显不足。另据不完全测算，我国钢铁行业环保设施平均吨钢运行成本约55元，宝钢等先进企业环保设施吨钢运行成本约100元，而落后产能这一数据通常在20元左右。

在严格环保标准，加大执法力度之后，这些落后产能如果要生存，就不得不加大环保投入，而这些落后产能如果要想和现代化设备取得同样的环保效果，需要的环保投入将更多，在巨大的环保成本压力下将不得不自行淘汰。

（二）严格执行能耗标准

近年来，中国钢铁工业通过结构调整、技术引进与技术创新，在节能减排方面取得显著成效，但与国际先进水平仍存较大差距。据报道，从节能效果比较来看，以日本钢铁企业能源单耗100为基础指数计算的数据进行分析，韩国钢铁企业能源单耗为105，略高于日本，欧洲为110，中国大中型钢铁企业为130，全行业则为150，中国钢铁企业在节能上还存在较大差距，是推进节能减排的重点行业，如果不能在节约和合理消费方面取得成绩，中国经济就不能可持续发展。

1.加快淘汰钢铁落后产能

为了深入开展节能减排工作，2007年国务院下发的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案》中指出：完善节能和环保标准，研究制定高耗能产品限额强制性国家标准。通过建立高耗能行业领域的准入门槛，建立节能目标考核和节能奖励制度、有效推动高耗能工艺和设备的淘汰，促进工业行业节能工作的深入开展。

对于超过单位产品能耗限额标准的生产单位，将被限定在一定时间内进行节能改造、加强节能管理，降低产品的单位能耗。《节能法》也规定：生产单位超过单位产品能耗限额标准用能，情节严重，经限期治理逾期不治理或者没有达到治理要求的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。

2.建立钢铁节能减排的评价体系

评价钢铁企业的节能减排，是了解钢铁工业节能减排现状及其存在问题的关键。鉴于多数钢铁企业缺乏科学有效的节能减排的评价体系，笔者认为，应该从节能减排的现状、淘汰落后产能、引进先进设备、技术创新、管理创新、节能减排的可持续性等多个方面选择合适的指标，构建评价指标体系，对同一年份不同企业和同一企业不同年份、不同企业不同年份的节能减排情况进行评价。

3.完善钢铁工业节能减排的监督机制

降低钢铁能耗不能仅仅依靠钢铁企业，笔者认为应该建立“政府——协会——企业”三位一体的互动机制。政府对钢铁企业设立一定的能耗限额，定期对钢铁企业进行监督、检查，并对达到标准且能耗降低较大的企业给予一定的奖励，对尚未达到规定标准的企业给予惩罚甚至淘汰。在政府对企业进行检查时，可能会发生寻租等行为。为此，可以借助钢铁工业协会对企业进行监督，抑制寻租行为，并提供信息和技术支持，促进钢铁企业的节能减排。

（三）健全和完善促进优胜劣汰、市场自动调节的机制

市场经济的竞争机制，本身就有淘汰落后产能的条件和动力。要从根本上化解产能过剩就是要让市场机制来更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。要将政策着力点放到完善市场准入和退出机制上。一方面，进一步严格市场准入管理，重点强化行业的能耗、环保、资源综合利用，以及土地、安全等硬性约束指标，通过提升行业准入门槛，从源头上抑制落后产能；另一方面，健全和完善产能退出机制，加强对企业执行环保、能耗等法律法规和强制性标准的专项监督检查，更多发挥市场机制的作用，形成落后产能退出的倒逼机制。

对淘汰落后任务完成较好的地区和企业，在职工安置、转产等政策、资金支持方面予以倾斜。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制投资项目，暂停该地区项目的环评、土地预审、核准和审批，银行停止放贷等。

钢铁产业淘汰落后产能工作是一项复杂的系统工程，需要钢铁企业、中央和地方各级政府的各个职能部门齐抓共管，形成合力，才能收到成效。淘汰落后产能要考虑规模外，也要考虑环保、资源能源消耗指标，同时通过市场的自动调节机制，健全和完善产能退出机制，使钢铁产业回到良性循环的轨道上来。

参考文献：

[1] 徐乐江.认清形势 坚定信心 努力打造中国钢铁工业升级版[J].中国钢铁业，2013（8）.

[2] 李新创，刘 涛.以应对雾霾为契机 切实提升钢铁工业环保水平[J].中国钢铁业，2013（7）.

[责任编辑：胡 冰]