建设项目全寿命周期的质量安全风险评估与管理体系初探

上海建科建设发展有限公司 上海 200032

1 风险评估与管理总体要求[1-4]

进行建设项目全寿命周期质量安全风险评估与管理的体系研究，需明确其使用范围、建设工程质量安全风险评估与管理的定义、风险评估的阶段划分及评估基本要求、政府相关部门在风险评估与管理工作中的职能定位等。

1.1 适用范围

按照我国《建筑法》以及“二条例”的规定，参考国家《建设工程监理规范》中关于大中型与小型建设项目的划分标准，并结合上海市地方标准《基坑工程技术规范》（DG/TJ 08—61—2010）等，进行建设前期风险评估的建设项目应满足如下条件和规模如下：城市内环线（核心区）以内地区和内环线以外的居住密集区，以及主要道路和景观区域的建设项目；省、市、区（县）人民政府确定的需要进行风险评估的建设项目；建设工程总造价大于3 000 万元的建设项目；总建筑面积大于50 000 m2的建设项目；距离既有建（构）筑物及重要交通道路小于50 m或2 倍开挖深度范围内的建设项目；采用的新工艺、新材料、新技术占总造价20%以上的建设项目；医院、学校、会展等重要公用事业工程项目等。

1.2 风险评估与管理定义

建设工程质量安全风险评估与管理是指对工程建设期间可能造成工程本体严重及以上质量事故、参建人员伤亡、第三方的财产损失或人身伤害的风险进行识别、分析与评估，提出并落实针对性预控措施和应急预案，以及进行跟踪、监控的过程。第三方通常指的是不直接参与工程建设，但受到工程活动影响的周边区域环境或社会群体中的其他机构和人员等。

1.3 风险管理阶段

建设项目风险管理应结合国家和地方的基本建设程序，充分考虑在不改变现有建设程序的基础上嵌入风险评估与管理的环节，以突出建设工程质量安全风险控制的前移和有效、全过程的风险控制，体现从源头控制风险但是又加强针对性控制的基本户思想。因此，可提出建设前期阶段和施工准备阶段的两阶段质量安全风险评估制度（即在工程报建时间节点前的“建设前期风险评估”和在工程质量安全报监时间节点前的“开工前风险评估”）。为了避免“一刀切”或漏掉重要控制工程对象，对必须进行两阶段风险评估的项目基本要求进行了明确界定：即建设前期风险评估应满足工程建设达到一定规模（造价3 000 万元人民币以上，或面积5 000 m2以上，或功能上可容纳100 人以上）、周边环境有一定负责程度、有特殊功能需求的工程（如学校、医院等），以及提倡“四新”技术达到一定规模的工程项目。

1.4 政府职能定位

建设项目全寿命周期质量安全风险评估与管理体系的推行应紧密依托政府部门，在政府相关部门的监督管理下有序开展。如省市城乡建设和交通委员会对建设工程质量安全风险评估与管理工作实施综合管理；省市发展和改革委员会对实行审批制建设项目的建设前期风险评估实施管理；省市城乡建设和交通委员会建筑业管理处负责本市建设工程质量安全风险评估与管理工作的具体实施；省市下属区（县）建设行政主管部门按照规定的职责分工负责各区（县）的建设工程质量安全风险评估与管理的监督管理工作；省市建筑建材业受理服务中心、建设工程安全质量监督总站等可按各自职责落实建设工程质量安全风险评估与管理的相关受理、审批、监督、评审等工作。但是，考虑到每个省市的部门设置和管理职责不尽相同，所有的这些工作都应该与各省市的现行基本建设程序的紧密结合。由于现行基本建设程序的主要环节中涉及多个政府部门和多级政府机构，因此，考虑以风险评估的阶段和基本建设程序为主线，不同阶段涉及的不同部门分别进行管理，而综合管理的实施推荐由省市城乡建设主管部门负责。

1.5 风险等级标准

进行风险评估和管理，必须先建立风险等级标准体系，风险等级标准体系包括概率等级、损失等级（直接经济损失、人员伤亡、周边区域环境影响损失）等，可参见住建部或各地相关政策条例，风险等级、风险接受等级标准详见表1。

表1 建设工程质量安全风险等级描述和风险接受准则

2 建设前期风险评估

建立建设项目全寿命周期质量安全风险评估与管理的体系，首先要对不同建设项目（审批制、核准制和备案制）的风险评估节点和要求、建设前期风险评估的主要内容、建设前期风险评估报告的组成部分作出明确规定。

建设前期风险评估是从项目建设的角度，依据建设项目设计方案、控制性详规、环境影响评价、地质灾害评价、地震安全性评价以及工程可行性研究报告等文件和资料，考虑项目建设可行性、科学性等，针对工程地质水文地质风险、自然环境风险、建设方案风险、项目工期风险、环境影响风险以及建设工程交叉风险进行识别、分析与评估，并提出相应的预控措施和应急预案建议。其中，所谓建设工程交叉风险是指由于工程施工过程中与距离本工程结构边线50 m或2 倍开挖深度范围内的城市重要设施或正在建设的其他工程产生交叉或平行的空间关系而产生的各类技术风险。城市重要设施主要是指轨道交通、越江隧道、地下通道、下立交、电力隧道、Φ300 mm以上或压力大于40 N的燃气及天然气管道、Φ1 600 mm以上的排水管、Φ500 mm以上的压力水管、原水管、航油管、电力排管、信息排管、实埋军缆、110 kV以上的高压实埋电缆、城市快速路、铁路、桥梁、高速公路、通航河流、110 kV以上的架空线以及其他重要构筑物等。

2.1 风险评估节点和要求

对实行审批制、核准制和备案制的建设项目的风险评估节点应明确其区别，因审批制有工程可行性研究及报批环节，故可在此环节中与可研报告一并实施、同时报批，可不增加审批的环节和成本。而实行核准制和备案制的建设项目不一定有工程可行性研究环节，故其风险评估应在报建时向相关部门进行备案。为了从源头有效控制风险，建设单位应将建设前期风险评估报告及时提供设计单位，作为初步设计和施工图设计文件编制和审查的重要依据。

对于实行审批制的建设项目，建设前期风险评估应当与工程可行性研究工作同时进行。建设单位应当将单独成册的建设前期风险评估报告作为工程可行性研究申报材料的必要组成部分，向相关政府管理部门报批。工程可行性研究报告经评审后需做重大修改的，建设前期风险评估报告应当重新进行编制与报批。

2.2 风险评估主要内容

建设前期风险评估报告一般可包括以下内容：编制说明，包括编制目的、编制依据、风险评估范围、风险评估方法及等级标准等；建设方案概述，包括建设规模、工艺技术方案、场址选择、工程方案等；风险分析与评估，包括工程地质水文地质风险、自然环境风险、建设方案风险、环境影响风险，以及建设工程交叉风险的识别、分析与评估；质量安全重大风险预控措施与应急预案，包括工程地质风险、自然环境风险、建设方案风险、项目工期风险、环境影响风险、交叉风险的预控措施与应急预案；结论与建议。

建设前期风险评估报告应有完整的结构体系，能充分考虑进行风险的源头控制，因此其编制内容应基本响应可研报告的主要相关内容，尤其是对客观存在的交叉风险应重点突出，提出的措施建议以及编制深度应当满足指导下一步设计工作的要求。建设前期风险评估报告可作为设计单位初步设计和施工图设计文件编制和审查的重要依据。

3 开工前风险评估

开工前风险评估是在建设前期风险评估的基础上，从项目施工全过程的角度，依据最新设计成果文件、施工组织设计或施工方案、勘察报告等文件进行进一步深入而详细的质量安全风险评估。开工前风险评估应当针对工程地质水文地质风险、自然环境风险、施工方案风险、周边环境影响风险、施工安全与职业健康风险，以及危险性较大的分部分项工程风险进行识别、分析与评估，并提出相应的预控措施和应急预案建议。开工前风险评估须对建设项目风险评估节点和要求、风险评审的规定和要求、开工前风险评估的主要内容、开工前风险评估报告的组成部分和编制深度要求等进行明确规定。

3.1 开工前风险评估节点和要求

开工前风险评估的时间节点为工程质量安全报监前，且风险评估报告应作为报监材料必要组成部分之一。为了对风险评估报告的质量进行有效控制以及对高风险进行准确把握，开工前风险评估结论为Ⅲ级及以上的建设工程项目，应当组织专家对开工前风险评估报告进行评审。为了强化过程控制以及突出对危险性较大的分部分项工程风险的指导，开工前风险评估报告应当作为编制危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案的重要依据。设计成果文件、施工组织设计或施工方案等文件需做重大修改、勘察报告需做重大补充的，开工前风险评估报告应当重新进行编制并按要求进行上报或评审。

3.2 开工前风险评估主要内容

开工前风险评估的主要内容应以该阶段已有的工程情况、工程资料和相关程序文件为基础，进行适合该阶段要求的风险评估相关工作，开工前风险评估与建设前期风险评估的基础条件和编制深度不同，故其主要内容与建设前期风险评估有所不同。

开工前风险评估报告也应有完整的结构体系，并可根据该阶段的基本条件和基础进行更加深入、更加具体的风险评估相关工作，尤其是突出对危险性较大的分部分项工程的风险评估，提出的措施建议以及编制深度应当满足指导施工阶段风险控制的要求。

开工前风险评估报告一般包括以下内容：编制说明，包括编制目的、编制依据、风险评估范围、风险评估方法及等级标准等；项目概述，包括工程概况、自然环境、工程地质水文地质、周边环境、工程特点和难点等；风险分析与评估，包括工程地质水文地质风险、自然环境风险、施工方案风险、周边环境影响风险、施工安全与职业健康风险，以及危险性较大的分部分项工程风险的识别、分析与评估；重大质量安全风险预控措施与应急预案，包括工程地质风险、自然环境风险、施工方案风险、周边环境影响风险、施工安全与职业健康风险的预控措施与应急预案；结论与建议。

开工前风险评估报告应当明确提出相关施工方案、周边环境影响、危险性较大的分部分项工程的风险等级，以及针对性的预控措施和应急预案建议；编制深度应能满足指导施工阶段风险控制的要求。

4 风险评估评审

风险评估评审是为了对风险评估结果进行一个科学的、专业的评价。开工前风险评估结论为Ⅲ级及以上的建设工程项目，应当由项目所在地的政府评审，相关管理部门组织专家对开工前风险评估报告进行评审。风险评估报告的评审小组专家不得少于5 人，且应具有相关专业的风险评估知识和经验。专家对风险评估报告进行评审应考虑如下几个方面的内容：编制依据、方法、等级标准等是否合理；风险分析内容是否全面，风险评估结论是否合理；重大质量安全风险预控措施与应急预案是否有效、可行。

5 建设相关方职责

建设项目全寿命周期质量安全风险评估与管理涉及到参建各方、政府监督管理部门、第三方咨询单位等。风险管理体系中应对建设单位、风险评估单位、设计单位、施工单位、监理单位以及相关政府监督部门的职责进行明确规定。

建设单位是建设工程质量安全风险评估与管理的责任主体，应利用各方资源有目的、有计划、分阶段地安排、协调和处理好风险评估与管理工作。建设单位应当组织设计、施工、监理及其他参建单位根据风险评估报告提出针对性的风险预控措施和应急预案，并负责建设全过程中的质量安全风险管理。

风险评估单位应当就其出具的建设前期风险评估报告、开工前风险评估报告向相关单位进行风险交底，并对风险评估报告结论负责。考虑到风险评估的特殊性、专业性和综合性，对风险评估单位的资格、评估负责人的资质要求和工作经验有着高标准规定，即规定单位应当具有工程设计、工程监理、项目管理等咨询资质，项目负责人应具有5 年以上类似工程管理工作经验。

设计单位应当在建设工程设计中综合考虑建设前期风险评估报告结论，提出相应的技术处理方案，并就相关风险处置技术方案在设计交底时向施工单位作出详细说明。

施工图文件审查机构应当对设计单位针对建设前期风险评估报告中的相关风险的详细技术方案及在施工图设计文件中的落实情况进行审查。

监理单位应当根据开工前风险评估报告结论，审核施工单位的风险预控措施与应急预案，并负责跟踪和督促施工单位落实。为了切实达到规避、转移和降低风险的目的，必须从建设基本程序的关键环节入手，通过行政手段加强政府部门对工程建设风险的有力控制。因此要从可研报批（审批制项目）、项目报建（核准制和备案制项目）、质量安全报监这几个环节控制建设项目的实施。省、市、区（县）政府管理部门在对按规定必须进行建设前期风险评估的建设项目进行工程可行性研究报告审批时，应当对建设前期风险评估报告进行详细审查。

6 结语

本文针对我国建设项目全寿命周期质量安全风险评估和管理的不足之处，对建设项目全寿命周期内的质量安全风险管理体系进行初步探讨，明确了风险评估与管理的总体要求，包括界定建设工程项目质量安全风险评估与管理的范围、明确风险评估与管理的定义、对风险管理进行了二阶段划分，以及政府职能部门的定位。对于二阶段风险评估（建设前风险评估、开工前风险评估），分别明确了评估的节点、要求和内容。同时，对风险评审和建设相关方的职责进行了探讨，以为完善建设项目全寿命周期质量安全风险评估与管理体系提供参考。