融资平台加速器效应的风险作用机制分析
2014-09-19白艳娟
文章编号：1001-148X（2014）04-0064-05
摘要：作为地方政府争夺金融资源的载体，融资平台是连接地方政府和商业银行的桥梁，在现实中相当于创造了另一个信贷市场，这一信贷市场具有加速器效应，在现实中能够放大和加强金融风险，从而影响宏观经济的健康发展。
关键词：地方政府；举债冲动；融资平台；加速器效应；金融风险
中图分类号：F8327 文献标识码：A
收稿日期：2013-10-08
作者简介：白艳娟（1983-），女，河南安阳人，北京农学院经济管理学院教师，经济学博士，研究方向：公共经济学、制度经济学。
基金项目：教育部新世纪优秀人才支持计划项目，项目编号：NCET-10-009；北京农学院“大北农青年教师科研基金”项目，项目编号：13SK001；北京农学院优势科技团队（北京农业产业安全理论与政策研究创新团队）项目资助。一、前言近些年来地方政府一方面大兴土木，热衷于基础设施和开发区的建设，推动了城市化进程；另一方面，地方政府无边界举债冲动也使各界对地方政府能否出现债务危机担心。到2009年末，地方政府融资平台数量达到8 221家，贷款余额达到738万亿元；由于政府的调控措施，2010年融资平台贷款持续高增态势有所缓解，到2010年末政府融资平台数量达到1万余家，较2008年年末增长25%以上①。地方政府融资平台贷款来源主要是国有商业银行，到2010年6月中国商业银行地方融资平台贷款达766万亿②。地方政府举债冲动和商业银行的放贷冲动，一方面对于我国经济发展起到了推动作用，另一方面也可能陷地方政府于债务危机，造成金融风险，严重影响我国宏观经济的健康发展。本文在分析地方政府举债和银行放贷双冲动内外因的基础上，引入金融加速器概念来解释地方政府债务风险的作用机制。
二、地方政府具有举债冲动财政分权下地方政府财权和事权不相匹配导致地方政府举债冲动。城市化过程中的基础设施投资等项目资金需求巨大，而在财政分权过程中地方政府能够分享到的财政收入相对于财政负担来说有限(Inman和Rubinfeld，1996)，使得地方政府的财政赤字以及通过借债为公共支出进行融资的压力随着财政分权改革而增加(Luiz和de Mello，2000)。1994年我国实施了分税制改革后，中央政府和地方政府财政收入分配关系发生重大变化，地方政府财政收入比重下降，但是相比以前却要履行更多的事权，并且这些事权大多刚性较强，涉及到当地经济和社会发展，所需要的支出基数比较大，超出地方政府财政承受能力，给地方政府带来巨大资金需求压力，迫使地方政府寻求更多融资渠道，甚至不得不负债维持运转。地方政府经济增长绩效目标导致地方政府举债冲动。中国的财政分权制度和西方国家财政联邦制非常重要的区别是中央政府政治上的集权，即中央政府在给地方政府下放权力的同时还具有奖惩地方官员的能力。自20世纪80年代初以来，中央政府选拔和提升地方官员的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标(Li和Zhou，2004)，尤其是地方GDP增长考核指标，周黎安(2004)把这样一种考核方式称为“政治锦标赛”。而地方政府官员一般任期为三到五年，任期较短，为了在短期内实现经济增长，做出足以增加自己晋升砝码的政绩，地方政府官员会不惜一切手段来动员足够的资源，举债就是其中一个非常重要的手段。并且举债融资相对于摊派或加征各项税费来说是突破预算约束的最佳策略(周雪光，2005)。地方政府之间相互竞争导致地方政府举债冲动。一般认为“用脚投票”的蒂布特模型(Tiebout Model)(Tiebout，1956)是地方政府竞争的理论渊源，而在中国的现实实践中，扮演蒂布特模型中“用脚投票”角色的是外商直接投资(FDI)(张军等，2007)。利用基础设施投资来吸引FDI和国内资本是地方政府竞争非常重要的手段。基础设施分为生产性基础设施和生活性基础设施，在发展中国家，地方政府为了吸引外资往往只重视生产性基础设施的提供，如铁路和公路的建设，却忽视生活性基础设施的建设，如教育、卫生等公共物品(West and Wong，1995)。乔宝云等(2005)发现，中国的财政分权引起的地方政府间财政竞争，导致了地方政府教育经费投入的不足。中国地方政府热衷于道路、供水、供气等生产性基础设施的建设，这样一方面可以带动当地GDP的增长从而给晋升增加砝码，同时可以吸引外商直接投资改善投资环境(张恒龙和陈宪，2006)。但是生产性基础设施项目一般建设周期长，需要资金量大，在地方政府财权和事权不相匹配的情况下，迫使地方政府不得不举债融资。近些年来快速发展起来的地方政府融资平台所筹资金主要投向就是基础设施领域(贾康，2009)。总第444期白艳娟：融资平台加速器效应的风险作用机制分析••••商 业 研 究2014/04三、商业银行具有放贷冲动预算软约束导致商业银行具有放贷冲动。Berglof和Roland(1995)认为若银行和政府之间关系紧密就会产生银行预算软约束问题。“他们把政府的项目分为坏项目和好项目，因为政府关注社会总体福利最大化，而银行的目标是自身利润最大化，当有坏项目存在并且无法给银行带来利润银行不愿再融资时，政府会给银行好处诱使其为坏项目再融资，若政府给银行的解救资金能够弥补银行为坏项目再融资的资金，银行将会选择为政府偏好的坏项目再融资，这样银行可以从政府那里获得源源不断的津贴和好处，但是银行会产生预算软约束”（Berglof,E and Roland,G,1995）。如果商业银行一旦产生预算软约束，政府就不会任陷入困境的商业银行破产而不救助，商业银行在此激励下会产生巨大放贷冲动。巨大的放贷冲动会导致信贷扭曲膨胀，产生信贷风险。Mishkin(1999)认为若政府对金融资源配置进行干预，银行和企业信贷失衡会导致信贷扭曲膨胀，并且在政府对经济存在强干预性的国家，预算软约束往往使得控制国内信贷膨胀非常困难。所以预算软约束会导致信贷扭曲膨胀，而信贷扭曲膨胀是金融危机的导火索(钟伟和宛圆渊，2001)。而在国有商业银行和国有企业之间制度的特殊性使得商业银行在中国存在双重预算软约束，这种预算软约束也是国有商业银行不良资产产生的内生根源(施华强，2004)。 政策性负担导致商业银行具有放贷冲动。政策性负担(林毅夫等1998，2004)主要是指商业银行因为受到地方政府的指令性规则或政策目标的影响，而不得不将贷款向特定企业和部门倾斜的现象。巴曙松等(2005)认为在中国渐进式的改革进程中，地方政府为了自身利益从银行体系争夺金融资源伴随着银行体制改革的全过程，并和中央政府在此问题上展开博弈，利用银行改革的制度缺陷不断变化争夺方式，由最初的直接行政干预已经转变为逃避银行债务的间接方式。在中国的银行和政府的关系中，地方政府占上风 (魏加宁，2010)，地方政府就可以通过向当地银行施加政策性负担来获得足够资金发展本地经济。时红秀(2007)认为地方政府通过干预所辖区域银行的人事安排等多种途径介入和控制金融领域，以获取信贷资金。我国国有商业银行在国民经济中具有基础地位，若政府选择让国有商业银行承担政策性负担，会使地方政府外部收益变大，此时国有商业银行亏损，政府会向其补贴，这也可以从一个方面解释国有银行在政策性负担下为什么总是亏损，而政府也不断提供补贴(陈鹏远等，2005)。若国有商业银行被地方政府和国有企业过度利用，就会加大中央政府控制商业银行软预算约束的成本，银行风险会进一步积聚，中央政府进一步加强银行系统的中央集权。而银行系统的集权化是产生预算软约束的内生性根源(Dewatripont和Maskin，1995)，这样就陷人商业银行软预算约束强化→国有商业银行被过度利用→银行不良贷款累积→银行系统集权→商业银行软预算约束强化的恶性循环。
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四、地方政府融资平台具有金融加速器效应金融加速器(Financial accelerator)理论由美联储主席本•伯南克等人在研究大萧条产生的基础时提出的，是指由于金融市场本身不完美，金融摩擦和外部融资溢价能够有将冲击放大和加强的效应(Bernanke，et al.，1996)。外部融资溢价是指信息不对称在现实的金融系统中普遍存在，产生逆向选择和道德风险，导致借贷者之间委托代理问题，从而加大企业外部融资的资金成本的现象(Bernanke和 Gertler，1989)。简单来说，金融加速器的作用机理如下：当经济繁荣时，企业资产净值增加，外部融资溢价下降，使得企业更容易获得外部借款，从而得到资金以扩大生产，继续推动经济繁荣；反之，当经济衰退时，企业净资产减少，此时外部融资溢价上升，企业从外部获得贷款的成本也增加，不利于企业的发展，也加剧了经济的下滑。国内对于金融加速器理论的研究主要侧重于金融加速器的存在性检验，研究范围主要在金融信贷和房地产市场方面。在金融信贷市场方面，由于金融加速器的存在，加大了波动对经济的影响，很可能一点小的波动都会对经济带来极大的影响(杜清源等，2005；汪川等，2011)。作为最广泛使用的债务抵押品，金融加速器对于房地产市场的作用机理大概如下：当技术进步使得经济增长时，即经济中有正向冲击时，以房地产价格为代表的资产价格上升，这样以房地产为抵押贷款的企业的融资能力会随之增强，企业因此能够获得更多的贷款，企业投资增加，经济也因为投资增加而进一步增长，房地产价格再次上升，如此重复，房地产价格对于经济增长起到加速作用。崔光灿(2006)、黄静(2010)、武康平等(2011) 均认为我国的房地产价格波动对宏观经济存在加速器作用，即当经济中存在房地产加速器机制时，冲击对经济的影响会被放大和加强，使得经济波动加剧。以上对中国的信贷市场和房地产市场上存在金融加速器效应的研究，也间接说明地方政府融资平台具有金融加速器效应。地方政府融资平台由地方政府及其所属部门发起，以政府划拨土地或者财政拨款为主要资产，为地方城市建设融资服务的一种特定的经济实体，主要运行模式是以政府主导、商业银行市场化选择，主要资金来源是商业银行贷款。冯静(2009)认为地方政府融资平台有效规避了地方政府不可举债的法律限制，以银行借款甚至上市融资的方式大大扩展了地方政府的可控资金规模。从一定程度上可以说地方政府融资平台为地方政府创造了另一个“信贷市场”。地方政府融资平台从商业银行取得贷款，实际上是把地方政府债务信贷化。而另一方面地方政府融资平台公司大多通过注入土地成立的，并且以土地升值预期为担保从商业银行获得信贷，可见融资平台和房地产市场也联系紧密，若房地产市场泡沫破灭引起土地价值降低，地方融资平台的资产负债情况将会受到很大影响，进而也会波及到宏观经济稳定。地方政府融资平台是连接金融信贷市场和房地产市场的重要资金桥梁，在现实中也具有金融加速器效应，其作用机制可以描述为：当房地产价格上升时，土地价格升高，经济增长加速，此时政府一方面获得的土地财政增多，另一方面以土地为抵押，融资平台可以从国有银行获得的银行贷款增加，政府将会有更充裕的资金征地，来带动城市化和基础设施的建设，经济的进一步增长，并带动下一轮房地产价格的上升；反之，当房地产价格下跌，土地价格下降，经济萧条时，政府土地财政收入减少，所依靠的以土地为抵押的融资平台贷款数量减少，政府将减少在城市化和基础设施建设中的资金投入量，经济会进一步萧条（参见图1）。这其中房地产和信贷市场的金融加速器效应同时在起作用。图1 融资平台双冲动加速器效应作用机制分析
五、小结 以土地财政为主要收入来源的地方政府收入是不稳定的，经济增长压力下的地方政府举债冲动容易转化成地方财政风险，而预算软约束下的国有商业银行的放贷冲动容易转化为金融风险。当地方政府出现债务危机时，财政风险就转化为金融风险，并在加速传导效应作用下可能导致风险不可控，从而引发整个宏观经济系统的风险。
注释：
① 中国人民银行货币政策分析小组.2010年中国区域金融运行报告.中国人民银行，2011年6月1日.
② 据2010年7月20日银监会召开的今年第三次经济金融形势通报会议.
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An Analysis of Risk Mechanism of the Financing Platform Credit Accelerator Effect
BAI Yan-juan
(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)
Abstract：As the carrier of the local governments competing for financial resources, financing platform is the bridge linking local governments and commercial banks. In reality, the financing platform is equivalent to create another credit market, and the credit market has an accelerator effect:it can enlarge and strengthen the financial risk, thus affecting the healthy development of the macro economy.
Key words：local government; borrowing impulse; financing platform; credit accelerator; finance risks
（责任编辑：严元）
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(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)
Abstract：As the carrier of the local governments competing for financial resources, financing platform is the bridge linking local governments and commercial banks. In reality, the financing platform is equivalent to create another credit market, and the credit market has an accelerator effect:it can enlarge and strengthen the financial risk, thus affecting the healthy development of the macro economy.
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(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)
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（责任编辑：严元）
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