我国公共文化服务体系建设中的政府行为研究*

张秀兰 庄 媛

2005年10月召开的党的十六届五中全会提出了“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的伟大目标和任务，从此我国迈出了公共文化服务体系建设的步伐。关于公共文化服务的供给，党的十七届六中全会进一步指出，加强公共文化服务“要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干”，“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求……让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”[1]。可见，在我国公共文化服务体系的建设中，政府是最重要的责任主体，公共文化服务的供给者主要是政府，政府在发挥主导作用，形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系方面负有无可推卸的责任[2]。然而，由于种种条件的制约，我国政府在推动公共文化服务体系的建设和发展方面还存在着一些问题，研究这些问题并提出相关对策是目前面临着的一项重要课题。

1 我国政府在公共文化服务中的职能及作用

1.1 建立健全方针政策体系，为公共文化服务提供制度支撑

目前，我国政府已经出台了一系列支持公共文化服务的法律法规、政策文件、管理办法、建设标准等等，为公共文化服务提供了制度保障。如：2005年，党的十六届五中全会提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”[3]；2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》进一步指出要“形成实用、便捷、高效的公共文化服务体系”[4]；2007年6月16日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，专门研究加强公共文化服务体系建设问题，会议提出了加强公共文化服务体系建设的重大意义、目标任务、政策措施；2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅又出台了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》[5]，再次强调我国加强公共文化服务体系建设的重要意义，并提出了具体建设意见；2010年党的十七届五中全会又提出了“十二五”时期“基本建成公共文化服务体系”的战略目标[6]；2012年的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》中也提出了到2015年我国文化改革发展的主要目标：“……覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立……”[7]；2012年的党的十八大又提出了“完善公共文化服务体系，提高服务效能”[8]的战略任务。这些方针政策的制定为我国公共文化服务体系的建设提供了政策引导和支撑。

同时，我国地方政府也因地制宜地制定了符合本地区实际的公共文化服务体系建设相关条例或文件，如2011年杭州市出台了《杭州市“十二五”公共文化服务体系建设规划》，2012年广东省开始实施《广东省公共文化服务促进条例》。这些文件的制定和实施有利于地方公共文化服务的健康发展与持续繁荣。

1.2 不断加大投入力度，为公共文化服务提供财政支撑

公益性是公共文化服务的基本特征之一，公益性意味着对于人民群众来说公共文化服务产品应是免费或基本免费的，为此政府就必须对公共文化服务进行持续不断的投入。随着我国经济的不断发展，政府对文化事业的财政投入力度也在不断加大，这些财政投入为公共文化服务体系建设提供了强有力的财政支撑[9]。2011年我国政府投入的文化事业费达392.62亿元，与2007年的198.96亿元相比，几乎翻了一番。2011年我国人均文化事业费达29.14元，与2007年的15.06元相比增幅达93.49%。在基层文化设施建设方面，财政部2008至2011年为乡镇文化站安排的专项设备购置费达15亿元[10]。2009至2010年，中央财政为了对全国面积不达标的447个公共图书馆、1147个文化馆进行扩建及修缮，共投入资金5.8亿元，显著改善了基层公共图书馆、文化馆的整体面貌。2012年，国家发改委、文化部和国家文物局针对我国地市级公共图书馆、文化馆和博物馆建设的现状又共同出台了《全国地市级公共文化设施建设规划》,计划在“十二五”时期中央财政出资70亿元用于地市级公共图书馆、文化馆和博物馆的建设[11]。这些强有力的财政供给保证了公共文化服务产品的提供，也使我国完善公共文化服务体系的目标得以逐步实现，使政府在公共文化服务中的作用不断得到彰显。

1.3 行使管理职能，促进公共文化服务规范化发展

近年来，文化部制定了一系列针对公共文化机构的服务标准和规范，使公共文化服务的发展标准化、制度化、规范化。如：起草了《公共图书馆法（草案送审稿）》，并报送国务院法制办，颁布了《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》《公共图书馆服务规范》《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》《博物馆条例（征求意见稿）》《乡镇综合文化站管理办法》《关于进一步加强农民工文化工作的意见》《关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》等一系列的标准、意见、办法和规范。这些法律法规、标准规范的出台及实施，不仅建立健全了公共文化机构的标准规范体系，也为公共文化服务的标准化、制度化及规范化发展打下了坚实的基础。

在制定相关标准规范的同时，相关部门还开展了公共图书馆、文化馆、博物馆的评估定级工作。如按照文化部办公厅每四年进行一次全国文化馆评估定级工作的要求，2011年底开展了全国第三次文化馆评估定级工作。2013年开展了全国第五次图书馆评估定级和全国首次博物馆评估定级工作。公共文化机构行业评估工作的开展进一步加强并规范了各公共文化机构的管理，促进了公共文化事业的发展。

1.4 重视对少数民族地区及特殊群体的公共文化服务，促进公共文化服务均等化发展

均等性是我国公共文化服务的又一基本特征，所谓均等性就是不分男女老少、不分富人穷人，不分城市乡村，不分东中西部，都能平等地享受公共文化服务[12]。我国自公共文化服务体系建设工作开展以来，政府在消除差距、实现均等化方面做了大量的工作。

为保障少数民族地区群众的基本文化权益，文化部开展了“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行活动。该活动以文化志愿者为骨干，分期分批赴边疆民族地区开展“大舞台”“大讲堂”“大展台”系列活动，为边疆民族地区群众送去了精神文化大餐，支援了边疆民族地区的公共文化服务体系建设。

在面向特殊群体尤其是弱势群体的公共文化服务方面，政府采取补贴、发放文化消费券等措施，促使公共文化资源向农民、进城务工人员、下岗失业人员、低收入人群、残障人群等特殊群体倾斜，不断加强对特殊群体的公共文化供给，使公共文化服务均等化发展。2011年，文化部、人力资源和社会保障部、中华全国总工会联合印发了《关于进一步加强农民工文化工作的意见》，把农民工的公共文化服务工作摆在了十分重要的位置。2011年和2012年元旦、春节，文化部连续两年特别组织了慰问农民工文艺晚会。上述措施使特殊群体的文化权益得到进一步维护和保障，也使文化发展的成果真正惠及到每一个人。

1.5 重视人才队伍的建设，保证公共文化服务的质量

人力资源是文化发展的最重要资源，是提升公共文化服务能力，保证公共文化服务质量的关键，而我国目前还存在着公共文化服务人才短缺的问题，这一问题在公共文化服务的末端——农村的“村”及城市的社区表现得尤为突出，基层人才的短缺和青黄不接，长期以来一直困扰着我国基层公共文化服务体系的建设。为加强基层人才队伍的建设，文化部于2010年下发了《关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》[13]，《意见》要求从2010年开始，文化部用五年时间对现有的24.27万个县乡专职文化工作者和366.85万左右的业余文化工作者（包括业余文艺骨干、村／社区文化活动室工作人员等）进行系统培训[14]，同时，逐步建立基层文化队伍培训的长效机制，建立健全覆盖全国的基层文化队伍培训网络，建立网络远程培训服务平台，推动培训工作科学化、系统化、常态化。

此外，文化部还积极推广在乡村及城市的社区建立政府补贴的“文化协管员”制度。“文化协管员”制度起源于福建，2007年为了加快新农村文化建设，福建省决定在全省14000多个行政村设立村级“文化协管员”[15]。“文化协管员”的主要职责是组织开展丰富多彩、群众喜闻乐见的文化活动。同时，管理好图书阅览室，开展读书、学习、培训等教育活动；发现当地的文化遗产资源，做好当地的文化保护和文化市场管理工作等等[16]。这一制度在农村公共文化服务体系建设方面取得了积极的成效，文化部对此给予了充分的肯定，并决定在全国推广。

2 我国政府在公共文化服务供给中存在的问题及对策

2.1 应完善相应的法律法规体系

如前文所述，自党的十六届五中全会以来，我国制定了一系列建设公共文化服务体系的方针、政策，对我国各类公共文化服务提供者的行为予以指引和规范，因此可以说我国有关公共文化服务的政策体系还是比较完善的，但相应的法律法规体系还没有建立起来，这使我国公共文化服务活动的开展失去了法律依据。法律法规的直接作用就是强制和规范，就我国目前的现状来看，我们需要这样的强制和规范，因为建设公共文化服务体系是我国广大人民群众的共同意愿。随着我国经济的不断发展，人民群众的文化需求日益增长，人们越来越重视自己的基本文化权益有所保障，因此，我国公共文化服务活动开展的必要性是显而易见的。政策只能起到引导的作用，没有强制性，正是因为没有法律法规的强制性规定，某种程度上使得我国有些地方相关活动开展得并不理想。因此，笔者认为，我国需要以法律法规的形式对提供公共文化服务的各种主体，包括各级政府在开展公共文化服务工作中的权力，尤其是义务进行设定，从财政投入、管理体制、基础设施的建设、公共文化产品的提供到资源配置等方面做出强制性要求，以对各种主体的公共文化服务供给进行规范。其次，经过近十年的发展，有现有的政策体系的支撑，我国建立健全相应的法律法规体系也是可行的。

2.2 应着力解决地区、城乡、民族、群体间的供给不均等问题

我国幅员辽阔、民族众多、人员构成复杂。由于上述国情，我国公共文化服务均等性的实现存在着较大的困难，地区、城乡、民族、群体间的供给不均衡现象普遍存在，其中区域和城乡间的文化差距较为明显，这种差别存在的主要责任还应归结于政府。因此，政府需要进一步从体制、财政、管理等方面制定各种法规和政策，将投入和文化领域公共资源配置的重点向农村倾斜，向经济文化欠发达的地区倾斜，向弱势群体倾斜，从而缩小地区差距，平衡城乡供给，关注弱势群体，逐步实现公共文化服务的均等化。

2.3 进一步加大财政投入力度

如前所述，近年来我国政府不断加大了在公共文化服务上的财政投入力度，但从每年的投入总量上看仍显不足。2011年以前我国文化事业经费占全国财政支出的比例基本在0.4%左右，且多年维持在这个水平，没有显著增长[17]。2012年起，我国进入第十二个五年规划阶段，政府加大了对文化事业的投入。据中华人民共和国2013年1月公布的2012年我国财政收支情况统计报告显示，2012年全国累计公共财政支出125712亿元，其中文化体育与传媒支出2251亿元，同比增长358亿元，增长18.9%[18]。但是我国文化事业支出占财政总支出的比例，与目前国际上中等发达及以上国家高达1%的比例相比还存在较大差距。文化事业经费占全国财政总支出的比重过低衍生出公共文化服务设施总量不足，公共文化服务设备落后，公共文化机构分布不均等一系列问题，导致公共文化服务的能力愈加难以满足人民日益增长的文化需求。

因此，中央及各级地方政府在财政政策方面还应逐步加大资金投入力度，既要加大资金投入总量，也要提高文化预算占财政总投入的比例。对于一些重大的文化工程项目，政府应给予专项经费支持。

然而，我国还没有迈入经济发达国家的行列，政府的财力毕竟是有限的，如果仅仅依靠政府的投入，我国公共文化服务也会失去可持续发展的后劲，这就需要政府在不断加大投入力度的同时，制定各种政策引导社会资本规范有序的进入公共文化服务领域，形成多元主体合作的经费保障模式，在这方面政府要进一步组织人力进行研究。

2.4 应组织构建公共文化服务的绩效考评体系

目前，我国公共文化服务绩效考评体系还未建立起来，既没有完善的科学合理的考评指标体系，也没有组织起专业的评估机构，而绩效考评体系应是公共文化服务体系的一项重要组成内容。评估机制的缺失不利于政府部门对各文化机构的服务绩效进行监管，也不利于公共文化机构对自身工作开展情况进行内部控制。

因此，政府要建立起一套对公共文化服务的效果进行评价的评估指标体系，多方面对公共文化服务的开展情况进行考评与监管。在公共文化服务的绩效评估方面，我国有些学者已经进行了研究，并尝试构建了评估的指标体系，我国的“公共文化服务体系建设专家委员会”也应在政府的领导下，开展相关研究，或对学者已经提出的指标体系进行认证，使国家层面的评价指标体系尽快出台。

3 结语

在我国建设公共文化服务体系，保障人们基本文化权益的进程中，政府面临着一系列问题和挑战，因此政府应明确自己在公共文化服务供给中的角色定位，找到完善公共文化服务的供给策略，全面实现党的十八大提出的“完善公共文化服务体系，提高服务效能”的战略任务。

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