我国船舶燃油污染责任保险制度需深度完善

白佳玉　杨占波

船舶燃油污染是指船舶泄漏或排放其本身运行所携带的用来操纵或推进船舶的烃类矿物油包括润滑油及其残渣，由此污染海洋环境所造成的损失和损害。随着船舶的大型化，一艘大型散装货船或集装箱船可载燃油数千吨，这将有可能导致重大船舶燃油污染事故的发生。

我国沿海海域船舶燃油污染损害赔偿状况堪忧

我国沿海海域船舶数量迅速增加，船舶燃油泄漏污染事故也逐年增多。由于赔偿机制不健全，事后赔偿不足的问题给我国沿海海洋环境造成严重损害。

近年我国沿海海域船舶燃油污染事故频发，给海洋环境安全维护造成巨大压力。据统计，自1973年至2007年，我国沿海共发生溢油量50吨以上的船舶溢油事故87起，其中货船事故34起，货船事故占事故总数的39.08%，溢油量占总溢油量的20%。以山东海事局统计为例，2000年至2005年，山东海域共发生较大船舶溢油事故7起，其中溢油10吨以上事故5起，中国籍船舶事故4起。另外， 2004年7月，中国籍船舶“金赣6号”在旅顺水域与韩国籍船舶碰撞，中国籍船舶沉没，船上有60吨重油、20吨机油以及4吨润滑油溢出。2004年12月，巴拿马籍集装箱船“现代促进”轮与德国“伊伦娜”轮在珠江口海域碰撞，导致1200多吨船舶燃料油外泄，成为近年我国沿海最严重的一次船舶溢油事故。

自1973年至2000年的29起重大船舶溢油事故中，平均每起事故赔偿828万元人民币，最高达1775万元人民币，中国籍船舶事故22起，仅9起获得赔偿，并且赔偿额度仅占总损失额度的30%。1996年5月，“浙普渔油31”船在老铁山水道与不明国籍货轮相撞，致其溢出476吨润滑油，辽宁海事局清污费用为276万元人民币。船东为私营企业，发生事故后的赔偿能力极为有限。目前我国沿海航行船舶大多是单船公司和私营企业船东，经济能力弱，运力以1000总吨以下的小型船舶为主，较少投保船舶燃油责任保险。

船舶燃油污染责任保险制度的法律背景

与船舶货油污染损害赔偿相比，国际条约和国内法专门针对船舶燃油污染防治的规定较少，对此问题重视不足。为协调解决国际航行船舶燃油污染损害赔偿问题，国际海事组织（IMO）制定了《国际燃油污染损害民事责任公约》（简称《燃油公约》），该公约自2009年3月9日对我国生效。

与《国际油污损害民事责任公约》（简称《油污公约》）仅适用于油轮的情况不同，《燃油公约》将适用船舶的范围扩大到所有类型的渔船和海上艇筏，其中涉及的责任人包括船舶登记所有人、光船租船人、船舶经营人和船舶管理人。同时，公约要求缔约国实行船舶燃油污染强制责任保险制度，其第7条规定缔约国已登记的船舶所有人必须对其拥有的1000总吨以上船舶进行保险或者取得其他经济担保，以避免事故发生后赔偿无法落实的情况。然而，对1000总吨以下船舶燃油保险问题并未涉及，在船舶燃油污染损害赔偿责任限制方面，公约未规定单独的限制数额，仅指示缔约国船舶可在任何可适用的国内法或国际规则中享受责任限制。

而在我国，《海商法》与《海洋环境保护法》（简称《海环法》）都着重体现了对船舶货物油污染损害赔偿问题的规制，并未对船舶燃油污染进行规范，且多属原则性规定，缺乏可操作性。另外，为有效防治船舶污染海洋环境，国务院颁布了《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称《防污条例》），该条例明确将船舶燃油污染纳入防治范围，但也未将1000总吨以下普通货船纳入强制保险范围。交通部颁布并于2010年10月1日起施行的《油污损害民事责任保险办法》（简称《保险办法》）将船舶污染强制责任保险制度进行了细化，其第4条规定将我国所有运输油类物质的船舶以及1000总吨以上非油轮均纳入强制保险的范围，但对1000总吨以下普通货船仍未实行强制燃油责任保险。

其次，在船舶燃油污染损害赔偿责任限制方面，我国《海商法》未针对该问题的特殊性设置单独适用的责任限额，仅在第11章规定了一般性财产损害赔偿责任限额。我国法律规定的责任限额远低于国际公约水平，如《1976年海事赔偿责任限制公约》的1996年议定书所规定的限制数额 。而且，根据《交通部关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》，从事我国沿海运输作业船舶的海事损害赔偿责任限额须按照《海商法》规定限额的50%来计算，进一步降低了我国沿海船舶燃油污染损害赔偿所适用的责任限额。

我国沿海船舶燃油污染责任保险机制存在不足

目前，我国仅对1000总吨以上船舶做出强制燃油保险规定，此外再无其他赔偿保障机制，同时污染损害赔偿所适用的责任限额偏低，不能满足沿海海运发展形势的需要。

《燃油公约》规定1000总吨以上货船需投保燃油险或取得经济担保，我国已在国内法中对此予以确认，对于1000总吨以下货船燃油保险问题，公约未规定，国内立法也存在空白。据统计，我国油轮保有量为2500多艘，其中1000总吨以下船舶约为2000艘，占总数的80%；货船情况大抵相同，即目前国内1000总吨以下小吨位船舶仍占较大比例。与国际航行船舶相比，我国沿海运输船舶航行水平较低，老旧船及小型船居多，导致我国沿海船舶事故发生率高居不下，而绝大多数的小型船舶未投保燃油险，亦无财务担保。

我国已对所有油轮及1000总吨以上货船实行强制燃油险，对1000总吨以下船舶无此要求。同时，我国目前沿海航行船舶以小型船舶为主，且事故频发，大多数船东未投保燃油险。一旦因船舶燃油污染事故造成损害，因保险缺失，船东往往因巨额赔偿而破产或赔偿不足。

根据《海商法》及交通部规定，我国沿海船舶燃油污染损害赔偿适用的责任限额明显偏低。《海商法》规定的海事赔偿责任限额是参照《1976年海事损害赔偿责任限制公约》确定的，从《海商法》生效至今尚未对其进行任何修改，而《1976年海事损害赔偿责任限制公约》的1996年议定书已经对责任限额进行了大幅度提高。endprint

根据交通部《2013年3季度国内沿海货运船舶运力情况分析报告》，截止2013年9月，我国从事沿海运输的万吨以上散装货船数量为1660艘，总计5219万载重吨，集装箱船为160艘，新建船舶主要集中在四万总吨以上的大型船舶。大型船舶航行将携带大量燃油，船舶碰撞或触碰所造成燃油泄漏的后果不可想象。根据《防污条例》确定的事故等级标准，一艘万吨级货船即可能造成特大污染事故，这不仅会产生巨额清污费用，也包括数额惊人的渔业资源、旅游资源损害赔偿费。另外，我国沿海万吨级以上散装货船平均船龄为8.3年，船龄18年以上的老旧船舶共计316艘，约占国内万吨级以上散装货船运力总量的25.3%，沿海万吨级以上集装箱船平均船龄为11.3年，船龄在20年以上的有37艘，占总吨位的比例为15.5%。我国沿海大型货船中老旧船舶已占据一定比例，在一定程度上增加了事故发生概率，尤其是万吨级以上货船发生燃油污染事故将会给海洋环境和沿海经济造成巨大损害或损失，甚至可能造成不可逆的生态损害。

我国沿海船舶燃油污染责任保险制度的完善

对于上述问题，可通过扩大强制船舶燃油污染责任保险的范围，将小吨位船舶纳入其中，同时还应该提高船舶燃油污损害赔偿所适用的责任限制数额标准。

《保险办法》将1000总吨以下货船排除在燃油污染强制责任保险范围之外，而该部分小吨位船舶往往容易发生燃油污染事故，同时在事故发生后又得不到保险的赔偿。应考虑将1000总吨以下小吨位货船纳入燃油污染强制责任保险范畴，充分发挥海事保险制度分摊风险的作用，以解决小型船舶燃油事故赔偿不足问题。

将小吨位船舶纳入强制保险制度，还需对船舶吨位做出一定保留，由于强制保险的特殊性，不能将所有船舶都纳入强制责任保险的范畴，至于应将燃油污染强制责任保险的船舶起始吨位限定在何种标准，根据交通部《关于不满300总吨船舶及沿海运输沿海作业船舶海事赔偿责任限额的规定》，将我国沿海适用海事损害赔偿责任限制的船舶以20总吨为起算点，此可作为参考。较适合的做法是通过修改《保险办法》，规定我国沿海20总吨以上货船须投保燃油险或取得相应财务担保，待该规定实施一定期间后，再根据实际效果调整强制燃油险适用的船舶总吨范围。

一旦大型船舶发生燃油泄漏造成污染损害，将对我国沿海海洋环境造成严重损害，《海商法》生效已二十余年，个别规定已不能满足维护海洋环境安全的需要，尤其表现在我国沿海船舶适用的海事损害赔偿责任限制方面。因此，为维护我国沿海海洋环境安全，有效应对船舶燃油污染问题，有必要提高我国沿海船舶燃油污染损害赔偿所适用的责任限额。考虑到船舶燃油污染损害区别于其他财产损害的特殊性，可在《海商法》中对船舶燃油污染损害赔偿单独确定较高的责任限制标准，具体数额可参照相关国际公约的规定，以解决目前船舶燃油污染损害责任限额偏低、赔偿不足的问题。同时亦可在部门规章中援引适用相关国际公约的内容对船舶燃油污染损害赔偿责任限额进行单独规定。如是，在发生船舶燃油泄漏事故时，可促使相关责任人及其保险人及时采取有效措施以防止污染损害的扩大；也可在事后最大限度补偿受害人的经济损失，以充足的资金保障清污工作的顺利进行，有效维护我国沿海海洋环境安全。endprint