丁屋：香港特色的宅基地制度

商群

香港全境土地面积约1100平方公里。1903年，港英政府完成全港地籍测量，调查登记了香港境内土地的产权、位置、面积及用途等，同时宣布除新界部分农地归当地村民所有外，最终所有权归英国王室所有，统称为“官地”，地权由港英政府代为行使。官府一纸文书，就改变土地所有权制度，这种夺民地为官地的殖民地政策够无耻的。

这就是有香港特色的殖民地土地制度：民间想使用“官地”，得向官府租借。官府一次性收取租期内所有地租的折现值，民间获得75年或999年或99年的使用权。同时官府掌控了全港的规划权，通过“法定图则”，对土地进行用途管制，并控制开发节奏，以实现地租收入最大化。香港市民承受极高房价、居住极其逼仄，根源即在于此。

不过民间对地权有习惯法，通过地契（土地买卖合约）来确定所有权，并且是完整的私有产权。从市场的逻辑看，这种土地制度比香港改行的殖民地土地制度（缘于英国封建土地制度）先进。港英政府对新界部分农地的私有权属还是予以承认。但规划权与土地用途管制令这些土地的私有权能也不完整了，官府垄断了土地供应，农民没有权力商业开发这些地块。

上述是丁屋政策出台的一个基本背景。1972年，港英政府推出丁屋政策，正式名称为小型屋宇（Small House）政策，规定：18周岁及以上的新界原居民男性后人（“男丁”），每人可一生申请一次在认可范围内建造一座最高3层的丁屋，每层面积不超过700平方英尺（约65平方米），总高度不超过27英尺（约8.23米），无需向政府补充地价。

根据港英政府的土地用途管制，屋地（住宅用地）比农地单价贵；在农地上建屋，是将农地改为价值更高的用途，得向政府补差价。这不补差价，难道不是政府对新界乡民的一项优惠吗？问题是，在新界成为殖民地前，村民在自己的农地上建屋，从来不需要向政府补地价。从这个角度看，新界乡民不过是把被港英政府侵夺的土地权属要回来一部分而已。

这种建丁屋的资格被称为“丁权”，是值钱之物，一个丁权市价大概为100万港元。这价值从何而来？看起来没道理啊：（1）新界原居民只有男性后人拥有丁权，女性后人没有；（2）权利人一生只能行使一次权利；（3）丁屋有占地面积与容积率的限制；（4）丁屋五年内限制销售，如果要入市，是要补缴地价的。照理说，这些都限制了新界乡民原有的完整土地私权。如果香港的其他土地是私产、可以自由买卖，那么丁权是一钱不值的，丁屋地就成了新界原居民男性后人的保留地了。

丁权值钱，恰恰在于香港土地官有，新界原居民男性后人之外的香港居民及非香港居民购置的屋宇，本质上都要向香港唯一的地主即官府交付地价。可见，港英政府在新界原居民与其他香港市民之间制造了一个土地使用资格上的势差，这个势差是丁屋的价值来源。在这个意义上，丁权是港英政府对新界乡民的一种让利。丁权的市价足以说明一切。

之所以做出让利，是因为当时的港英政府要在新界开发新市镇，在收储土地上需要新界乡民的支持。但是，有人攻击丁权为新界原居民男性后人的特权，那是不对的。丁权是权利，之所以看起来像特权，乃是因为其他香港市民失去了其应有的权利。

由于大部分“男丁”没有丁屋地，难以建丁屋自住；拥有丁屋地的原居民转让给开发商或与开发商合作开发丁屋，成了一门生意。后者向前者购买丁权，再向政府补地价就可以买卖了。利润能达到100%以上。这与内地城中村造就亿万富翁是一个道理。但这与住在鸽子笼的香港人反差太大了，所以一直有废除丁权以加大政府土地供应的舆论。

但其实不对。其一，丁权被写入了香港基本法。第40条规定：“新界”原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护。要废除丁权就涉及基本法的修改，很难。

其二，香港房价高是土地制度的原因，目前香港只开发了25%的土地用作居住、工作等，其中8%的土地集中居住了700万人。剩下的土地都没有开发，其中24个郊野公园，约占香港面积的40%；农地及原野荒地，约占34%。只要拿一部分来开发，香港人就可以居住得很敞亮。废除丁权不会让香港市民住上大房子，只是让所有人一起惨。

【点评者说】内地土地出让制度学的就是香港，所以相似的地方太多了。港英政府当时考虑了新界原居民权益，广州深圳也尊重城中村居民权益，所以不乏城中村造亿万富翁的案例。