发达国家城市绿色低碳发展经验及启示

田智宇　符冠云

摘要：城镇化是扩大内需的最大潜力，是推动我国经济长期发展的重要动力。在资源环境约束和应对气候变化压力日益严峻的形势下，传统城市发展道路不可持续的矛盾日益突出，如何实现我国城市绿色低碳发展是亟待解决的重大难题。发达国家经过近百年发展，普遍已完成城市化进程，其发展历程中的经验值得我国借鉴。本文对主要发达国家城市绿色低碳发展的经验进行了回顾总结，结合我国城市发展现状与问题，提出了我国发挥后发优势、探索适合国情的城市绿色低碳发展道路的政策建议。

关键词：城市 绿色低碳 经验 启示

一、我国城市发展的现状和问题

城镇化是推动我国经济发展的重要动力。新世纪以来，我国城镇化进程明显加速，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，基本接近世界平均水平。在短短数十年，我国城镇数量和规模不断扩大，“北、上、广”等城市已成为具有国际影响力的特大型城市，京津冀、长三角、珠三角等城市群不断发展壮大，中西部新兴城市不断涌现，城市规模效益逐渐显现，区域协调发展初见成效。

但是，作为世界上城镇化进程最为迅速的国家，我国与发达国家相比，还普遍存在发展模式粗放、质量水平不高等问题。目前，我国城市发展的不可持续性已在多个方面凸显，包括城市整体经济效率不高、产业结构失衡、土地利用粗放、房地产泡沫化、资源环境瓶颈约束日益明显、交通拥堵等“城市病”全面爆发、雾霾等环境污染事件时有发生等。在未来较长时期，我国都将处于城镇化快速发展阶段，城镇化不仅是我国不断扩大内需、拉动经济增长的主要来源，还是消纳农村转移人口、解决就业问题的重要途径。在日益严峻的资源环境约束形势下，如何加快转变城市发展方式，促进城市绿色低碳发展，已经成为我国全面建设小康社会的首要任务。“他山之石，可以攻玉”，许多发达国家在推动城市绿色低碳发展方面进行了积极探索，为我国开拓新型城镇化道路提供了宝贵经验。

二、发达国家推动城市绿色低碳发展的主要做法

（一）推动产业发展向现代服务业、高端制造业转型升级

城市产业结构是城市内产业部门的组合方式和地区生产要素的宏观聚集状态，是决定城市经济功能和城市性质的重要因素。产业转型升级有利于提高要素配置和使用效率，是关乎城市化进程顺利推进的关键问题。归纳起来，发达国家为了实现产业发展与城市扩张融合推进，大体上有“退二进三”和“二三并举”两种类型。具体而言：

1、做大做强第三产业，提高城市综合竞争力和吸纳就业能力

加快发展服务业等第三产业，是后工业化时期城市经济增长的重要引擎。在国外典型城市中，第三产业在地区生产总值中普遍占有较大份额。许多国际型大城市第三产业增加值比重普遍在80%以上（见图1），而且高端化特征明显。以东京为例，2009年，其金融保险业、批发零售业和运输通信业增加值占第三产业的当地GDP比重约40%；纽约市金融保险业、房地产业GDP比重也接近40%。

积极发展第三产业，有利于提升城市吸纳就业能力。第三产业大多具有劳动密集型特点，是后工业化城市就业增长的主要来源。历史上，伦敦、纽约等城市都出现过制造业萎缩的现象，大量企业倒闭、工人失业，城市呈现衰败迹象。为摆脱困境，伦敦、纽约等及时将经济发展的重心转移到第三产业上，形成了人口的“二次集聚”[1]。目前，伦敦第三产业就业人员在总就业人数中的比例接近90%，其中金融保险、商贸服务等高端服务业就业比重达60%①；纽约在1969—2000年间生产性服务业就业人数从95万增加至203万，占就业人口的比重从25%上升至62%。

发达国家城市在发展第三产业时，还注重培育具有城市特色和独特竞争力的产业，作为打造“城市名片”、增强综合竞争力的重要途径。目前，东京、伦敦、纽约等城市已经是家喻户晓的全球金融中心，东京还被誉为“亚洲时尚中心”，在服装设计、动漫游戏方面成为亚洲乃至世界的“领头羊”；伦敦凭借服装、广播、电视等文化创意产业的发展和繁荣获得了“国际创意之都”的美誉；纽约在杂志出版、广告媒体等方面也具有世界影响力。此外，以旅游业闻名于世的希腊雅典、意大利的罗马和佛罗伦萨，以教育闻名的美国波士顿、德国海德堡，这些城市在发展的过程中也注重发挥当地优势，形成了极具特点的城市竞争力。

2、提升工业发展质量，促进产业多元化、高端化发展

进入工业化发展后期，如何实现传统工业转型升级，是城市可持续发展的重要内容。许多发达国家城市，例如日本北九州市、美国休斯敦和匹兹堡、德国鲁尔等，以传统产业为基础，通过加大研发力度、提高科技水平，延伸产业链和探索多元发展等，成功实现了传统工业城市的转型升级。主要做法包括：

一是以严格的环保、能效标准作为工业发展的准绳。上世纪70年代，日本北九州市为应对日益严重的环境污染问题出台了《北九州市公害防治条例》，与重点污染企业签订公害防治协定，强制企业控制其污染物排放量，推进开展清洁生产，淘汰和改造高耗能、高污染、低效益企业。美国匹兹堡、英国伦敦、利物浦等城市也曾采取过类似方法，通过出台严格的法律和标准，强制城区污染企业实施技术改造或搬迁。

二是出台经济激励政策引导产业转型。德国鲁尔在产业转型的过程中，政府出台了税收优惠、投资补贴等一系列措施，对能耗高、污染大的煤炭和钢铁厂采取改建、合并、技术改造等形式进行综合整治。日本政府先后颁布了《特安法》、《特离法》、《产煤地域振兴临时措置法》等，并通过制定过剩设备处理计划、创立补偿基金、为失业者提供基本社会保障及就业再培训服务等，促进萧条产业和企业有目的、有计划退出。

三是积极促进技术研发、交流合作和公共基础设施建设。日本北九州市政府成立学术研究城、产业学术推进机构及技术转移机构，搭建“官、产、学、研”平台，创立了教育、研发、示范、推广的“一条龙”合作模式。德国政府为发挥鲁尔的区位优势，强化鲁尔与周边地区、国家的交流合作，制定了“矿冶地区未来动议”，随后又实施了“欧盟与北威州联合计划”，政府大量投资于基础设施建设，为鲁尔发展创意文化产业、会展业和工业旅游产业打下扎实基础。

（二）优化城市布局，实现集约发展

优化城市空间布局是绿色、低碳发展的基础，是实现城市规模、人口分布与功能分工相协调的前提。发达国家在城市发展进程中，大多经历了城市布局“分散、集中、再分散、再集中”的演变过程。目前，建设紧凑型城市、实现相对“分散的集中”，逐渐成为各国城市发展的主要共识。具体而言：

1、合理规划城市，打造网格化城市布局

城市规划是决定城市未来发展蓝图的重要因素，对城市功能、人口布局、产业分工等会产生重要影响。从国际上看，许多城市在发展过程中通过优化城市布局，将城市布局从“板块状”转变为“网格化”，从“单级”转变为“多极”，从源头上，明显促进了城市空间资源的有效配置和居住、产业功能的合理布局。

以东京为例，早在上世纪60年代，东京就出现了人口过度集中、交通拥堵严重和环境污染等问题，在这种背景下，东京政府着力重新布局城市，致力于推进城市副中心基础设施建设，并为产业转移提供政策支持，促进人口和就业的同步分散化，并以便利、完善的基础设施将各功能区串联，以保证彼此间的交流合作（见图2）。如今，东京大都市圈已形成了“区域多核心功能分散”，各区域间通过发达的轨道、公路交通相连，保证了区域间相对独立又融合发展，多核心型城市结构理论在东京大都市圈得到了最好的实践。

2、集约开发城市土地，提高土地利用效率

提高土地利用效率，是平衡城市人口集聚与资源相对不足矛盾的重点领域。为了节约开发利用城市土地，香港、新加坡在构建立体城市、交通导向发展（TOD）等方面进行了许多尝试。在住宅用地方面，香港以法律的形式规定住宅容积率必须达到5.0以上，新加坡于1999年将组屋的建筑楼层从20层提高至30层。在土地利用方式上，香港一直致力于“三维立体式发展”，地上主要是居住、商业空间及基础设施，地面主要构建交通网络，地下主要修建地铁和购物场所等；新加坡则在高密度住宅区配建商业中心，用一个或数个大型建筑物把所有活动涵盖在“一个屋檐下”。新加坡还开创了“白色地带”土地开发模式，在政府划定的白色地带内，开发商可以根据需要自由调整土地利用方式 [3]。在城市交通网络方面，香港和新加坡都将交通结点建设为交通枢纽，并规划了许多商业服务设施，如购物、餐饮、医疗、图书馆、邮电、影院、行政和其他公共服务等，通过提供便利、公平的城市公共服务推动城市各区域均衡发展。

（三）调整能源结构，促进能源供应向绿色低碳转型

通过优化城市能源结构、发展清洁、低碳能源，能够明显降低城市温室气体排放量，并对改善城市大气环境和居住质量大有裨益。普遍来看，城市能源消费除少部分依赖本地生产外，大部分都需要依赖外部能源供应。从发达国家城市经验看，优化能源结构需要按照因地制宜原则，综合采取需求引导、供应调整等多种手段。具体而言：

1、减量化、清洁化利用传统化石能源

为了减少化石能源使用，许多发达国家城市都采取立法和行政手段限制主城区内煤炭的使用。例如，1956年英国政府颁布了《清洁空气法案》，划定“烟尘控制区”，区内禁止直接燃烧煤炭。伦敦政府还强制将市内燃煤电厂迁出。美国在《清洁空气法案》中对二氧化硫、颗粒物等污染物制定了严格的排放标准，淘汰了许多低效燃煤电厂。德国40多个城市都设立了“环保区域”，不仅区域内禁止煤炭使用，也限制排放不达标车辆的驶入。

2、提高天然气、电力等清洁能源消费比重

天然气是清洁、低碳的一次能源品种，发达国家加快发展天然气，首先在以炊事为代表的民用领域展开，逐渐扩展到供电、供热领域，近几年天然气汽车发展也十分迅速。电力是清洁的二次能源，加快电气化进程、增加城市电力调入也是解决城市能源和环境问题的有效手段。例如，近几年东京都地区外购电力所占当地

能源消费的比重逐年上升，2008年占当地能源消费量的75%（见图3）。

3、因地制宜发展各种可再生能源

发达国家城市注重因地制宜，结合资源条件、需求特点等，积极开发各种可再生能源。丹麦首都哥本哈根，当地政府利用其风能资源优势，大力推进海上风力发电项目建设，现已建成世界最大的海上风电场，为15万户居民提供电能，年减少碳排量可达66万吨。在冰岛首都雷克雅未克，全市建有10个自动化热力站，供热管道400多公里，近20万居民已100%实现了地热供暖[4]。加拿大温哥华市利用其水力资源丰富的条件，大力发展水力发电，水电占了全市90%的电力供应量。

以分布式为城市可再生能源主要发展方向。基于分散、小规模发展的分布式能源可以有效避免可再生能源发电时对于电网的冲击，是城市发展可再生能源的最佳选择。在德国弗莱堡、日本东京等许多城市，市政府为居民在自己住宅屋顶安装太阳能设备提供补贴，同时开放配电网、回购太阳能发电建筑所生产的多余电力。在丹麦哥本哈根，政府利用海上风电等可再生能源为当地居民供热，2008年可再生能源占到区域供热系统所需燃料的35%[5]。

（四）倡导绿色低碳的生产和消费模式

发达国家许多城市经过长时间历史文化积淀，节约资源和保护环境的理念已深入人心，绿色低碳型消费模式已经融入到交通、建筑、生活等各个领域。

1、推进公交和城市慢行体系建设、鼓励低碳出行

合理的公交网络设计和便捷的公交设施可以提高公交的吸引力，从而降低私家车出行比例。在巴西库里蒂巴，整个城市的规划设计建立在公交系统发展之上——城市沿着5条交通轴进行高密度线状开发，将城市建设紧密围绕公共交通运输轴线展开；此外政府还从很多细节方面完善公交系统、提高公共交通的吸引力：例如根据每条道路的功能安排公交线路和运力，贴心而有创意的公交车站设计等[6]。日本东京拥有全球最为密集和便捷的城市地铁运输网络，超过80%的公司员工、学生乘坐轨道交通出行。丹麦哥本哈根拥有300多公里的、与机动车道一样宽的自行车专用道，每天有超过12万人骑自行车进入市中心[5]。

2、制定建筑能耗标准，提高建筑物能效

推进建筑节能必须从全生命周期角度出发，全面考虑建设、使用和废弃过程对于能耗的影响。制定标准是建筑节能的必经之路，多数发达国家和城市都有针对建筑物的能耗标准。东京市政府出台了一系列节能办法、环境规划和建筑物能效标准，并率先在公共机构开展节能改造和零能耗示范工程；哥本哈根市对建筑节能水平有着严格的要求，节能标准非常细致，对于房屋保温层和门窗密封程度都有严格的规定。

3、生活垃圾分类回收再利用

为解决“垃圾围城”的问题，目前瑞典、日本等国家都已建立起非常完善的垃圾回收循环再利用体系，运用循环经济理念，以法律、政策、宣传为手段，实现了垃圾的减量化和资源化。早在1988年，库里蒂巴就启动了“垃圾不是废物”的垃圾回收项目，垃圾的循环回收比例高达95%，每个月有750吨的回收材料销售给当地工业部门，所获利润用于社会福利支出。

三、对我国的启示

（一）促进城市产业平衡、协调、多元发展

我国多数城市产业发展以工业为主，2011年288个地级及以上城市第二产业占地区生产总值平均比重超过51%，服务业发展严重滞后，城市产业单一化、同质化问题十分突出。在绿色低碳背景下，促进城市产业平衡、协调、多元发展是我国城镇化面临的首要任务。一是要转变对工业、尤其是资本密集型产业的过度倾斜，为第三产业发展释放空间，从生产型城市向消费型城市转变；二是要充分认识到产业升级对于城市功能和形态的基础性作用，主动提高工业发展质量，鼓励企业延伸产业链，并注重上下游、行业间协调发展；三是合理谋划和布局产业发展，结合本地情况发展特色产业。

（二）合理规划城市功能和布局、集约开发城市土地

我国多数城市长期延续了单中心“摊大饼”开发模式，城市各区域功能相对单一，“睡城”、“鬼城”现象屡见不鲜。由于我国城市过快蔓延、土地利用效率低下现象愈发明显。今后，城市发展首先要做好规划和设计工作，打破条块分割、各自为政局面，以特大城市为依托，发挥增长极作用，推进产业梯级转移、打造城市群；其次是推进城市功能混合分区，打造多中心城市布局；第三要对城市未来发展做出合理判断，量体裁衣、适度超前，以发达的基础设施来保证城市交通的高效便捷，提高各中心之间的连通性；第四是调整城市生产布局，推进市区内污染企业搬迁工作；最后是提高土地利用效率，保持合理的城市密度，建设紧凑型城市。

（三）优化城市能源结构

以煤为主的能源结构是破坏城市环境的元凶之一。我国288个地级市以上城市一次能源消费结构中，煤炭平均消费比重超过70%，山西、宁夏、内蒙的一些城市甚至超过90%。对于人均收入较高、环境容量有限的城市而言，应首先提高天然气消费比重，推进煤改气、油改气工作；同时以最严格污染物排放标准限制燃煤电厂、热厂发展。改变城市电力发展就地平衡观念，有条件的城市还应进一步增加电力调入。增加可再生能源生产和消费比重，根据本地资源、基础设施及用能特点发展可再生能源。

（四）引导居民选择绿色低碳型消费模式

构建绿色低碳消费模式是城市绿色低碳发展涉及范围最广、难度最高的一项系统工程。以绿色低碳交通出行体系为例，不仅依靠便捷发达的交通基础设施作为硬件保障，还依赖居民切实改变日常出行习惯，依赖政府部门发挥模范表率作用。未来一段时期，我国城市建设要把发展公共交通、绿色建筑作为重要内容，确保城市基础设施、人居条件的绿色化、低碳化。同时，综合运用法律、标准、宣传、激励等手段，引导城市居民转变消费文化和习惯，形成适度合理消费、公共交通出行、绿色建筑居住的新型消费模式。

注：

①资料来源：世界城市经营年鉴2009，P77

参考文献：

[1]巴曙松：中国城镇化——借鉴美国产业重构[N]. 南华早报.2013

[2]卢明华.东京大都市圈内各核心城市的职能分工及启示研究[J].地理科学.2003， 23[2]：150—156

[3]卢为民.用地政策引领产业转型——新加坡节约集约用地启示[J].资源导刊.2012，7：42—43

[4]武选民等.冰岛地热资源开发利用现状[J]. 水文地质工程地质.2007，5：1—2

[5]徐井宏，张红敏.转型——国际创新型城市案例研究[M].清华大学出版社，2011：345

[6]新玉言.国外城镇化比较研究与经验启示[M].国家行政学院出版社，2013：178—180

（田智宇，1981年生，国家发展和改革委员会能源研究所助理研究员。研究方向：能源系统分析、节能战略与政策、应对气候变化领域政策研究）