乡镇人大“边缘化”问题与对策

滕修福

乡镇人大作为最基层的一级国家权力机关，有其独特的立法设计，在人民代表大会制度体系和基层民主政治建设中具有无可替代的地位和作用。然而，近年来一些乡镇人大却日趋被“边缘化”，令人费解。2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江赴浙江省调研乡镇人大工作时强调，要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。这充分体现了新一届中央领导集体对基层民主政治建设的高度重视，体现了最高国家权力机关对加强人大系统建设的政治自觉，有利于扭转乡镇人大“边缘化”的趋势，有助于进一步强化乡镇人大的地位和作用。

乡镇人大“边缘化”趋势分析。近年来，造成乡镇人大日趋“边缘化”的因素是多方面的，有其制度设计上的客观存在，也有其主观认识上的错觉偏差。主要表现在：

（一）立法设计有别，职权行使被制约。在立法设计上，乡镇人大与县级以上各级人大最大的区别是，闭会期间没有常设机关人大常委会。因此，单在一年一次的人代会上行使法律赋予乡镇人大的职权，显然被制约。因此，在二十世纪八十年代初地方各级人大常委会相继设立之初，一些省市制定的诸如“执行地方组织法办法”或“乡镇人大主席团工作条例”等地方性法规时，视乡镇人大主席团为乡镇人大的准常设机关或常设机构，赋予了乡镇人大主席团一定的法外职权，在闭会期间代行一部分乡镇人大的职权。这一立规设计，在一定程度上似乎弥补了乡镇一级在闭会期间没有常设机关（机构）的不足。然而，视乡镇人大主席团为乡镇人大常设机构的做法明显有悖法律，2005年后被全国人大叫停。2005年6月27日，盛华仁副委员长在召开的列席十届全国人大常委会第十六次会议的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志会议上明确指出，有的地方性法规将法律规定应由乡镇人民代表大会行使的部分职权，授予了乡镇人大主席团行使，改变了国家基本法律对国家权力机关职权设置的规定，是与地方组织法相抵触的；规定乡镇人大主席团的任期与本级人民代表大会相同，这与地方组织法的规定也是相抵触的。所以，要求各省（区、市）制定的法规存在与法律不相一致的规定，应进行必要的修改。这样一来，一些地方废止了诸如“乡镇人大主席团条例”的地方性法规，在制定诸如“乡镇人大工作条例”时，又没有很好地细化乡镇人大闭会期间的工作和代表活动，在制度层面上造成闭会期间乡镇人大职权被制约。

（二）机构设置单一，职能发挥被影响。乡镇人大主席团依法只是乡镇人代会的主持者和召集者，并非是乡镇人大闭会期间的常设机构，更不是乡镇一级常设权力机关（地方组织法第十五条之规定）。在乡镇人大闭会期间，只有乡镇人大“主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”（地方组织法第十四条之规定）。因此，仅指望乡镇人大主席、副主席（充其量不超过一正两副）来负责闭会期间的人大工作和代表活动，乡镇人大的职能发挥势必会被影响。

（三）主席职务虚位，人大工作被弱化。纵观近年来乡镇机构改革进程，乡镇人大机构人员出现由专职走向兼职的趋势。以乡镇人大主席、副主席职位为例，职位一般只是1名。人大主席一职，起初一般由年龄偏大的乡镇党委书记、乡镇长转任，到后来一般改由乡镇老资格的党委副书记或副乡镇长接任，到如今由乡镇党委书记兼任再安排1名专职人大副主席或由副书记兼任人大主席。乡镇人大机构及工作人员，也由过去设立人大办公室并确立1名乡镇人大专干，到后来取消人大办公室并入党政办公室确立1名党政办秘书兼任人大秘书。如此一来，乡镇人大主席、副主席难以专事人大工作，有的甚至“种了别人田，荒了自家地”，乡镇人大工作渐渐被弱化。

乡镇人大“边缘化”应对之策。党的十八大和十八届三中全会对人大工作提出了新要求，提出了推动人民代表大会与时俱进的深化改革目标，这对于深化乡镇人大改革，扭转乡镇人大“边缘化”趋势，具有十分重要的现实意义。当前，扭转乡镇人大“边缘化”趋势，不妨先从以下三个方面入手：

（一）立法立规巩固乡镇人大地位，充分发挥乡镇人大应有作用。乡镇一级人大作为最基层的一级国家权力机关，是我国人民代表大会制度体系的一块基石，其人大职权应得到充分行使，人大代表作用应得到充分发挥。在顶层设计上，要不断通过立法完善并巩固乡镇人大的基础地位；省一级可以通过制定诸如“乡镇人大工作条例”等地方性法规，立规细化乡镇人大的职权行使和乡镇人大主席、副主席的职能发挥。至于如何解决或是否需要在乡镇人大闭会期间设立乡镇人大常设机构（机关）的问题，这是顶层设计的问题，需要探讨。当前首要的是，在现行法律框架内，不断推进乡镇人大工作创新，克服乡镇人大没有常设机构（机关）的不足，创新闭会期间乡镇人大工作的方式方法，为乡镇人大依法行使职权和人大代表、人大主席发挥职能作用创造必要条件和提供制度保障。

（二）不断深化乡镇人大机构改革，赋予乡镇人大主席实权实责。在推进乡镇机构改革的进程中，切不可忽视乡镇人大在基层政权建设进程中的地位和作用。乡镇人大应依法设置专职乡镇人大主席、副主席和专职人大工作者，并保障其专职专责。乡镇人大主席、副主席的政治、级别等待遇应等同于乡镇党委书记、乡镇长及其党政副职。注重提拔有培养前途的党政副职为乡镇人大主席，切不可将人大主席一职视为“二线”职位安排。乡镇人大主席、副主席应专职专责，如果由乡镇党委书记兼任人大主席，必须安排1至2名人大副主席专职专责；如果由人大主席兼任乡镇党委副书记，应以人大主席这一职位为主安排分工，还有必要配备1名专职副主席协助工作。只有这样，才能有效保障乡镇人大主席专而不兼、兼而能顾、实权实责。

（三）不断推动乡镇人大实践创新，充分发挥人大代表主体作用。乡镇人大代表是乡镇人大职权行使的主体，也是探索和创新乡镇人大工作的不懈动力。实践中，一些乡镇人大的探索和创新，值得倡导。如一些地方探索推行乡镇人大“季会制”（即一个季度开一次人代会），可以有效地弥补乡镇人大闭会期间没有常设机关的不足，赋予人大代表更多次数的议政履职机会。从地方组织法第九条来看，乡镇人大职权有13项之多，概括来说有投票选举权、重大事项决定权和监督权这三大类。如此方方面面的职权行使，让人大代表一年只参加一次人代会履职行权很难做到，更何况有的地方乡镇人代会走过场，会期只有1～2天，有的甚至只有半天。又如一些地方实行代表分组“双轨制”，即一方面按村组地域划分代表小组，另一方面又按不同职业、专业类型划分专业小组，组织开展闭会期间的代表活动，能够极大地调动人大代表履职尽责的积极性和主动性，代表的主体作用能够得到更加充分的发挥。

（作者单位：安徽省芜湖市三山区人大常委会）endprint