基层人大工作与政治文明建设大家谈

安大钧：做好地方人大常委会工作 必须要有不断探索的创新能力 曾任山西省大同市人大常委会主任安大钧撰文说，我们知道，宪法和法律规定了人民代表大会制度，赋予了人民代表大会及其常委会至高的地位和权力。这些规定如何实现，如何从条文走向现实，人大制度如何坚持和完善，如何进一步加强人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，促进人大及其常委会工作的制度化、法制化、规范化；国家行政机关、审判机关、检察机关如何对人大及其常委会负责并接受它的监督；人民代表大会及其常委会如何对人民负责，受人民监督；人民如何通过人大制度这个重要途径和最高实现形式实现当家作主的愿望。诸如此类的问题，都需要在实践中探索和创新。因此可以说，没有人大工作的探索和创新，就没有人大制度的坚持和完善，就没有社会主义民主政治的发展和实现。探索和创新是做好地方人大常委会工作的灵魂和动力。如何探索和创新，文章认为具体体现在以下几个方面：首先，在反映民意、集中民智上探索创新。一是积极开展专题调研。二是全面实行办事公开。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，是人民的代议机关，代人民掌权，对人民负责，受人民监督，这种性质地位决定了人大及其常委会的工作必须向全社会公开。三是拓宽民情渠道。保障和实现人民当家作主是人大常委会工作的根本目标，尊重和保障人民群众在政治生活中的知情权、参与权和监督权，是人民当家作主的具体体现。因此，地方人大常委会一定要畅通民情渠道，扩大公民依法有序参与国家生活和社会生活。四是重视信访工作。人大常委会的信访工作是联系人民群众的桥梁，也是构建和谐社会的一支重要力量。其特点是为人大及其常委会行使职权服务的，是社会矛盾的晴雨表、人大监督的风向标。其次，在依法履行职责中探索创新。一是改革会议形式，创新审议方式，提高审议和决策质量。近年来，为提高审议和决策质量，各地人大常委会对如何开好人代会、常委会会议进行了一些改革和创新。大同市人大常委会也进行了一些探索。以人代会为例，变会前视察为会前视察与专题调研相结合；变以抓会务工作为主为以抓为审议决策提供服务为主；变分组审议、全团审议为分组审议、全团审议与联团审议相结合；变全面审议为全面审议与专题审议、大会专题发言相结合；变单一信访接待为“一会”“一府两院”多机关、多方式接待；变例行式审议决策为多议题审议决策；变封闭式会议为开放式会议。二是加大监督力度，完善监督方式。监督方式的探索与创新是做好人大常委会工作的重要途径。这些年，我们对此进行了有益的尝试，取得了较好的效果。实行满意度表决。过去常委会对“一府两院”的报告只听取和审议，不进行满意度表决，久而久之，形成报告与不报告一个样、报告好与不好一个样，甚至应应付付、凑凑合合。2002年初，我们郑重作出实行满意度表决的决定，规定表决票设满意与不满意两项，一律采用无记名投票表决。对半数以上组成人员不满意的报告，要求半年内整改后重新报告，再进行满意度表决，仍未通过的将采取其他监督措施。以2005年为例，就有煤炭安全生产、地下水资源管理、城市垃圾处理、房地产经营与管理、社会治安、道路交通安全6项报告未曾获通过，常委会分别下达专题建议书，要求限期整改。实践证明，实行满意度表决，不仅促进了“一府两院”的工作，而且提高了常委会的监督质量。扩大了预算审查的范围。常委会根据有关法规的精神，要求市政府不断扩大预算编制部门的范围，从2004年开始，使提交人代会审查的预算部门涉及全市所有一级预算单位，实现了大同市预算史上的历史性跨越。同时，按照依法审查“管好人民的钱”，依法监督“用好人民的钱”的原则，重点加强了对事关人民群众根本利益和法律法规有明确规定的预算支出的监督，加强了对预算外资金使用情况的监督，让有限的财力起到应有的作用。实行审议意见书制度。过去在听取和审议工作报告后，以简报的形式发给组成人员，往往好话连篇，报喜不报忧，这样的监督容易流于形式。从1998年开始，我们先后出台了试行办法，制定了监督条例和议事规则，以立法的形式确立了审议意见书应有的地位。开展特定问题调查。如，位于大同市市区北部的山橡集团，其氯丁橡胶的生产，既潜伏易燃易爆安全隐患，又排放大量废气、废水、废渣，造成市区环境的严重污染，2004年发生了一起爆炸事故。市人大代表多次提出议案和建议，常委会也多次进行视察检查，始终未得到彻底治理。根据13位代表联名提出的议案，常委会郑重作出特定问题调查的决定，成立了调查组，举行了听证会和论证会，经过历时半年多的调研提出报告，于2006年10月召开的常委会会议上，依法作出氯丁橡胶生产项目实施搬迁的决议，要求政府抓紧研究搬迁计划。这是大同市人大历史上的第一次，体现了以人为本、监督为民、民主监督的执政理念，受到市民群众的一致拥护。三是以提高立法质量为重点，改进立法工作。编制立法规划和立法计划；突出经济立法；注重系列立法；重视创制立法；完善规划人大及其常委会自身行为的立法。四是积极行使重大事项决定权。重大事项决定权是地方人大常委会的重要职权，在没有立法权的市、县（市、区）人大常委会的职权中，显得尤为重要。从这个意义上讲，重大事项决定权行使的好坏，直接关系到地方人大常委会工作的好坏，直接关系地方国家权力机关形象的好坏。大同市人大常委会高度重视这项职权的行使，1998年以来，几乎平均每两次常委会会议作一个决定，有力地促进了全市的工作。五是积极采取措施，推进部门执法责任制的落实。执法责任制是落实依法治国方略的具体体现，而地方人大常委会的根本任务之一就是保证依法治国方略的实施。在这方面，我们这些年来做了大量的工作。为了推进依法治市战略的实施，我们将执法责任制分解为执法情况报告制、执法检查制、执法评议制、考试考核制、错案责任追究制，形成落实执法责任制的总体效应，促进了依法行政和公正司法。为了确保执法责任制工作和取得实效，我们每年要求全市64个执法部门以书面形式报告执法情况，并作出好中差的评价，在一年一度的依法治市工作会议上予以通报，同时提交常委会会议审议，必要时还要针对问题进行执法检查评议。最后，在代表工作中探索创新。人大代表是人民代表大会的组成人员，代表工作是人大常委会工作的重要内容。近年来，随着人民代表大会制度的不断完善，代表依法履职的意识不断增强，代表工作也需要进一步改进。因此，我们要尊重代表的法定地位，积极探索，采取多种形式，充分发挥代表的法定作用。一是完善代表工作的具体制度。代表法颁布以来，各地人大常委会都建立了一些代表工作制度，但随着中央9号文件的下发，这些制度远远不能适应形势发展的需要，急需补充和完善。为此，我们在原有代表工作制度的基础上，又建立了常委会组成人员定期走访代表联系代表制度，代表履职登记和档案管理制度，代表到原选举单位述职并接受评议制度等。二是多形式多途径培训代表，提高代表素质。人大代表素质直接关系人大及其常委会的工作质量。因此，加强代表培训，提高代表素质尤为重要。如，2001、2003、2004年我们在全市市县乡三级人大代表中开展了“提高人大工作质量”“人大代表如何做‘三个代表忠实实践者”“坚持和完善人民代表大会制度”三次有奖征文活动，有2000多人次撰写了征文，市及各县区都搞了评奖，还组织了人大知识电视大奖赛，这些都极大地调动了人大代表工作的积极性。三是积极改进议案建议的办理工作。办理代表议案、建议是地方人大常委会在人代会闭会期间的一项重要任务。如何办理好人大代表的议案和建议，这些年来，我们也进行了一些探索创新。确立了以提高办理质量为重点，以代表满意为标准的议案办理工作思路。对重点建议与“一府两院”进行面对面交办。2006年人代会期间，我们与“一府两院”及所属部门200多人就125件建议中的23件重点建议进行面对面交办，新闻媒体予以公示。印制征求意见和反馈意见卡，组织代表到承办单位检查，对代表不满意的及时向承办单位反馈，责成其重新办理。与大同电视台共同开办了“议案建议特别追踪”专题节目，对部分重点议案办理情况进行公开报道。四是创新服务代表的新形式。划分代表活动小组和专业活动小组，拓展了代表活动空间；组织代表进行专题检查调研，拓宽了代表了解民情和反映民意的渠道；提供专题报告，为代表知情知政、认真履职搭建平台；创新人代会专题审议方式，保证代表建言献策有的放矢；印制代表专用审议意见卡，以利于代表充分表达意愿等等。

罗建明：人大机关做好涉法涉诉信访工作的若干思考 浙江省嘉兴市人大常委会办公室罗建明撰文说，中办、国办于2014年3月出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）对于树立法律权威、法院权威，维护裁判文书的效力具有重要意义，但从宪法监督理论、畅通民意渠道的角度来看，群众向人大机关反映涉法涉诉问题还会长期存在。主要有两方面的原因：一方面我国不是三权分立的国家，虽然现在开展了司法体制改革，但还处于试点阶段，从宪法监督理论上分析，审判机关、检察机关还是由人大产生、受人大监督；另一方面群众的观念中还有“人大管法院、检察院”的惯性思维，还习惯于向人大反映涉法涉诉信访。因此，从司法改革的大趋势和开展党的群众路线教育的观点来看，人大处理涉法涉诉信访工作总方针是，既不能大包大揽，也不能一概拒之门外。文章认为，要做好人大机关的涉法涉诉信访工作，主要有以下几个方面：一是把握三项原则。第一，坚持属地管辖原则。信访工作最根本的是“事要解决”。人大涉法涉诉信访来源多样，案情复杂，要确保工作取得实效，必须遵循属地管辖原则。人大机关应严格按照“属地管理，分级负责”的原则对信访事项进行交办、转办和督办，形成一级对一级，层层抓落实，力促事情得到解决，工作取得实效。第二，坚持依法办理原则。依法按程序办理是人大信访工作必须遵循的工作原则。人大既要依法对受理的信访事项进行交办、转办和督办，又要充分尊重司法独立权，做到既不失职，又不越权，要在监督中体现支持，在支持中予以监督，全力维护法律的尊严与权威。第三，坚持不直接处理原则。要坚持做到交办不代办、督办不干涉，严格遵循不直接处理信访问题的原则。人大在交办、转办和督办信访事项的过程中，可对办理程序、适用法律和政策方面存在的问题提出建议，但绝不能提审理、判决和处理的具体意见。加强督办，是为了推动司法机关启动复查和再审监督机制，以促使信访问题得以公正处理和答复。二是区别三个关系。第一，区别信与访的关系。对于来访，因为有与当事人的互动过程，可以对他进行说服解释，包括给他们看《意见》的解读本等方法，引导他们去相应的政法机关；而对于来信，无法进行当面沟通，目前只能按程序进行转办，因为当事人的文化差异、法律素质不同，从来信中获取的有效信访信息也不同，包括处于哪一诉讼环节、信访的原因等，所以只能转办、交办、督办。第二，区别生效文书与未生效文书的关系。《意见》出台的目的就是要树立司法权威，维护文书的既判力，对于来信，应在区别文书是否生效的前提下进行处理，对于生效法律文书，可作存档处理，以树立法律权威，对未生效法律文书，可转相应的政法机关，以畅通民意渠道。第三，区别监督与支持的关系。人大机关转办、交办涉法涉诉信访件是对政法机关的监督，但如果与当事人沟通得恰当到位，使他们放弃继续缠访闹访的想法，更是对政法机关工作的支持。三是注重三个结合。第一，与人大常委会行使监督职权相结合。要确保人大信访工作取得更为明显的办理成效，就必须注重与人大常委会行使监督职权相结合。在处理涉法涉诉信访事项时，要注重通过对类案综合分析，梳理出群众反映强烈、带有普遍性的热点问题作为人大常委会开展监督的重要内容，并采取听取和审议司法机关专项工作报告和开展执法检查等形式进行监督，督促同类信访问题的成批解决，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的产生。第二，与发挥人大代表作用相结合。人大代表的职责是充分联系群众，通过人大代表疏通和拓宽人民群众反映诉求的渠道，以保证人大代表能经常听取选民的建议、批评、意见和诉求，及时了解群众的呼声和愿望，充分发挥人大代表在有效预防和化解矛盾上的独特优势，把涉法涉诉信访问题解决在当地、解决在基层。通过开展代表视察、提出代表议案或建议等履职行为督促司法机关进行处理；或者及时向人大常委会反映，通过人大常委会的监督，督促司法机关进行处理。第三，与制度建设相结合。当前，人大涉法涉诉信访工作仍存在督办不够到位、错判误判纠正较难等问题，其中一个很重要的原因就是涉法涉诉信访交办、转办和督办工作还没有法定标准或规范。因此，处理涉法涉诉信访工作要注重与完善制度建设相结合，要在制度建设和创新上下工夫，要在完善规范工作程序上下工夫，通过程序的规范和制度的完善来推动信访问题的有效解决。四是加强三方沟通。第一，加强与政法机关的沟通。加强与政法机关沟通的目的是为了了解案件办理的进展情况，或者交换政法机关承办人员对案件的看法、办案思路，以便更有针对性地采取下一步的措施，切忌将人大机关领导或信访干部对案件的看法向政法机关“反向灌输”。第二，加强与市长电话、信访局的沟通。加强与市长电话、信访局的沟通的目的是打破他们“人大信访部门可以受理所有的涉法涉诉信访”的传统观念，对涉法涉诉信访案件，市长电话、信访局工作人员应树立“区别对待”的理念。一方面，可以避免走入“市长电话（信访局）—人大—政法机关”的弯路，防止群众对公务机关、公务人员产生“踢皮球”的想法；另一方面，可以避免答复口径不一致，不利于信访事项的“案结事了”。第三，加强与信访人沟通。人大信访部门在对涉法涉诉信访件进行全面了解之后，加强与信访人的沟通，主要有两方面的目的：一方面是在法律的框架内为信访人提供相应的帮助；另一方面在政法机关和信访人之间起一个缓冲剂、减压阀的作用，可以缓解信访当事人与政法机关之间的紧张关系，防止他们产生“官官相护”的想法。五是出台三项制度。中办、国办出台《意见》之后，政法条线都出台了相应的意见、办法，要真正树立司法权威，作为可以对司法机关行使监督权的权力机关系统，也应该出台相应的内部信访制度，规范人大系统涉法涉诉信访工作。第一，明确涉法涉诉受理接待标准。要明确哪些能够受理，哪些不应受理，例如可以明确案件承办人违法违纪、违反回避规定、刑讯逼供、超期羁押、剥夺当事人诉讼权利等程序性的问题予以受理；对于法律文书已经生效案件的实体问题不予受理等，确保生效裁判的既判力和司法权威等。第二，明确操作规程。从实践操作看，涉法涉诉信访办理缺乏可操作性，容易在“干预司法”和“失职”之间滑边，哪些案件应该转办、交办、督办，这些案件的转办、交办、督办流程如何，哪类案件由政法机关的什么部门负责处理等，应该作一个明确的规定。第三，明确信访终结机制。防止人大信访部门陷入无休止的重复访、闹访、缠访的局面。

燕兆林：充分发挥人大在践行党的群众路线教育实践中的优势和作用 甘肃省康县县委农村工作办公室燕兆林撰文说，密切联系群众是我们党的优良传统，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，加快统筹城乡一体化发展是贫困山区的时代主题。深入分析贫困山区经济社会发展的阶段特征，实现贫困山区跨越式发展的重点、难点仍在农村，农民增收主要依赖外出务工，持续增收的难题仍然没有破解，农村发展还很不平衡。这就迫切需要广大干部深入农村农户办实事、解难题，帮助和指导他们找路子、抓产业，加快脱贫致富步伐。开展党的群众路线教育实践活动，是新形势下履行执政为民，推进扶贫开发，密切党群干群关系，全面建设小康社会的一项重大决策和具体实践。县级人大及其常委会，一定要站在维护农村改革发展大局、提高群众工作能力，发展党群干群关系，加强社会管理的高度，深刻认识践行党的群众路线教育实践的重要性和必要性，切实把思想和行动统一到中央、省、市、县委的决策部署上来，积极主动联系农村、联系贫困群众，用好政策，在开展党的群众路线教育实践活动的具体实践中进一步改进思想和工作作风，充分发挥自身优势和作用，脚踏实地为群众谋利益。一要广泛动员县乡人大代表积极投身到开展党的群众路线教育实践活动中去，坚持到农村第一线去，为乡村、为贫困群众解难题、办实事，在扶贫解困中增进群众感情。要履行好人大代表的权利和义务，自觉参加人大代表活动，广泛听取人民群众的建议和呼声，及时了解和掌握群众的思想动态，虚心听取群众的意见和建议，并积极向县委和有关部门进行意见反映。同时，还要利用走访代表及选民的机会，向他们宣传法律、政策和各级人民代表大会的决议、决定，协助当地党委、政府和相关部门做好各项帮扶工作，促进社会和谐稳定。要帮助引导群众积极开展文化活动，加强精神文明建设，扩大基层民主。要帮助引导干部群众积极开展生态文明综合示范工程创建美好家园活动，加强生态文明新农村建设，营造一个“绿色、文明、和谐”的环境。探索畅通社情民意、化解社会矛盾、提高社会管理能力的新途径和新方法。要做到上情下达、下情上传，发挥好国家权力机关与人民群众之间的桥梁纽带作用。二要依法行使好重大事项的决定权。要最大程度地反映和体现人民群众的所思所想、所需所急，不断增强行使决定权的主动性和自觉性。要把党组织的决策权和人大的重大事项决定权有机结合起来，真正做到问政于民、问需于民、问计于民，使我们的决策更好地反映人民的意愿，体现党的意图。要根据农村改革发展的实际，认真听取群众的意愿和诉求，了解群众的生产生活状况与对党和政府的意见建议，反映群众呼声，并提出解决问题的办法。及时把党在农村的各项方针政策转变为人民的意志，转化为全体人民的共同行动，使开展的每一项工作、行使的每一项权利符合人民群众的根本利益。三要努力当好法律宣传员和监督员的角色。在活动中，要深入开展普法教育，增强全民法律意识，树立人民主权、法律至上、法律平等、保护权利和制约权力等法治观念，教育和引导人民群众正确行使权利和履行义务。针对群众生活困难，基本条件改善缓慢的现状，要高度关注，大力支持和督促县乡政府以全面建设小康社会为目标，以农民增收为核心，落实好现行的各项惠农利农福农支农政策，加大基础扶贫、科技扶贫、智力扶贫和产业扶贫力度，切实做好“三农”工作，促进农村经济健康持续发展。四要积极推广“一线工作法”，集中力量，依托项目，从资金、物资、技术、信息等方面大力帮助。要千方百计帮助农民发展致富项目，带领群众奔向市场，走上致富之路。要增强服务农民，帮助农民解决实际困难的能力。认真办理代表意见建议，着力解决事关国计民生方面存在的问题。