绍兴市土地利用规划管理信息系统建设实践与启示

绍兴市国土资源局 屠永坤 施奇标

绍兴市土地利用规划管理信息系统建设实践与启示

绍兴市国土资源局 屠永坤 施奇标

一、概述

规划数据库及信息系统建设是新一轮土地利用总体规划的创新之举，是提升规划管理水平，提高管理效率，实现动态监管的基础与平台。绍兴市在2005年启动编制新一轮土地利用总体规划时，就把规划数据库和信息系统作为一项重要内容来抓。“十年磨一剑”，经过近十年的研发与实践，绍兴市土地利用规划管理信息系统已通过省级专家的验收和第三方测试，并已在全市规划管理工作中得到了全面应用，2013年全市规划局部修改方案全部通过系统上报、审查、变更。

二、系统架构

绍兴市土地利用规划管理信息系统是根据近年来国土资源部、浙江省国土资源厅在土地利用规划管理业务领域的标准和要求，结合绍兴市规划管理工作的实际需要来设计与实现的。系统包括市级和县级两大子系统，设置了成果管理、图形信息、业务管理、指标管理四大窗口。

绍兴市土地利用规划管理信息系统技术架构由网络硬件层、数据层、支撑层、应用层、用户层五个部分组成，系统采用SOA设计理念，基于ARCGIS为平台、NETFrameWork设计框架，遵行OpenGIS规范进行设计研发，并通过统一身份认证、工作流定制，实现对市、县规划数据的统一管理。系统体系架构如图1所示。

图1 系统体系架构

图2 系统功能模块

图3 系统功能界面

三、功能模块

绍兴市土地利用规划管理信息系统按照“能导、能查、能审、能算、能变、能批、能溯”等功能需求进行设计，以市级数据中心为基础，通过统一的数据库结构、工作流引擎、组件技术搭建，分为数据交换子系统、规划实施管理子系统、规划审查管理子系统和系统管理子系统等四大模块。

系统功能模块如图2所示，系统功能界面如图3所示。

1.数据交换子系统

从总体上讲，规划信息系统是整个国土管理信息系统的一个子系统。因此，系统在设计时按照“能导”的目标，非常注重与相关系统的衔接，既自成体系，又具有良好的开放性。系统通过一套功能完善、灵活易用的数据调用接口（应用接口，API），横向上可以与电子政务平台、建设用地报批系统进行数据的导入、导出，纵向上为上下级规划管理数据传输提供接口。

横向上，市级规划信息系统可以利用建设用地报批系统读取农转用、预审等信息，通过数据共享，减轻了数据存储、交换、校核的压力，降低了县级规划信息系统设计难度。同时，规划信息系统产生的实时数据，也可以应用于电子政务等系统，为“一张图”建设提供现势规划数据。

纵向上，规划信息系统按照省、市、县、乡四级规划数据同步的理念设计。目前，县级子系统已统一安装到各个县，用户端可以安装到各个乡镇国土所，通过县级服务器的数据共享实现县、乡规划动态管理；同时，县级规划信息系统可以将规划实施、更新数据在线上报，市级子系统可以在线接收上报材料。在线上报可以采用两方式，一是在国土网络专线畅通的前提下，通过系统直接上传；二是由县级子系统导出加密的离线数据包，通过网络传输给市级，再导入到市级子系统。报批材料通过市级系统审查批准后，市、县两级均可即时进行规划数据库的执行更新，保证规划数据的现势性。市级规划信息系统预留了与省级规划管理系统的接口，由于省级系统正在更新中，数据接口尚需对接完善。

2.规划实施管理子系统

规划实施管理子系统是绍兴市土地利用规划管理信息系统的核心部分，主要包括选择分析、建设用地预审、规划局部调整方案审查、指标管理、统计与分析、图件管理分析、成果管理等子模块，实现了“能查、能审、能算、能变”等功能。“能查”就是对规划文本、图件、项目信息等成果可以随时调用查询；“能审”就是系统对上报项目的格式、数据、合规性等进行自检，也可以用辅助审查菜单进行检查；“能算”就是能导入多种格式的项目坐标，按照土地利用现状、规划用途、管制分区等不同类型对面积进行计算；“能变”就是对规划数据库进行实时变更，将审批通过的项目纳入规划执行、更新层。

3.规划审查管理子系统

主要是对规划实施管理中的审批流程进行管理，实现“能批”的功能。主要包括出图审查、农转用规划计划审查、规划局部修改审查等内容，涵盖了收件、退补件、流转、批准、上报、备案等环节。出图审查是一项较新的管理流程，主要是针对新一轮规划图件管理的新情况而设置的，用于解决出图时格式统一、合规性表述规范、项目坐标管理方便、集中提供技术支持等问题。农转用规划计划审查主要是对从建设用地报批系统中读取的数据进行逐级审查，其中系统可以对每个地块的坐标与规划数据叠加，按系统设定的规则判断规划的符合情况，作为辅助审查依据，通过审查的系统可自动生成指标管理台帐。规划局部修改审查主要是对规划预留指标和规划前后对照图进行分析，通过系统审查管理流程，逐步实现收件时系统自检、经办人手动检查、领导逐级审查、上报审批等操作。

4.系统管理子系统

系统管理子系统主要用于规划系统及规划数据库的维护管理，主要包括业务流程定义、报表模板定义、用户权限分配、系统日志管理、数据库维护等模块。规划系统的服务器设在信息中心，系统及规划数据库的管理主要通过信息中心和规划系统编制单位进行共同管理。

为了保证规划数据的可溯性，系统对土地利用规划数据分本底库、年度底图和现势库进行管理，实现数据的“能溯”。2010年省政府批准的规划数据库称作本底库，每年经省批准的规划执行更新数据库称作年度底图，每年年初提取（拷贝）最新的年度底图形成现势库。本底库和年度底图为备案数据库，在市级系统中不允许进行修改，但可在系统回溯查询、调用。现势库与其他底图分离，为日常使用的数据库。当年度正常流转的规划修改落实方案审批完成获取批文后，可在现势库及时变更，保证了规划数据库的最现势性。现势库在年底结束后再进行统一整理，形成年度执行更新数据库，待报省批准后纳入年度底图，同时现势库清空，拷贝最新年度底图进现势库。

从数据安全性考虑，系统对数据进行自动备份。一是本地备份，在系统服务器上每周自动备份一次。二是异地备份，在其他服务器上也进行定期备份。

四、启示

1.领导重视是保障

规划信息系统的建设是一项目基础性工作，也是一项目创新工作，可借鉴的成果不多，投入大、见效慢。绍兴市在工作中，得到了国土部、省厅领导的支持和指导，省内作为试点来推，市局作为重点来抓，形成了有效的组织协调模式，实现了多个业务科室和多个层级的合作与衔接，多类资源的整合与调配，确保系统建设的顺利推进。

2.合理定位是关键

土地利用总体规划管理涉及土地管理的诸多方面，因此土地规划信息系统一定要放在国土资源管理信息系统的大框架下去构建，应与相关的国土管理信息子系统构成有机统一的体系。同时，由于土地规划技术的专业性和复杂性，土地规划信息系统也应该具有相对的独立性，以便更好地实现规划数据的统一管理和实时更新。因此，土地规划信息系统建设，对内应制定相对独立的技术标准、管理规范，确保规划数据在系统内的安全操作和管理；对外应加强数据交换与共享，根据国土资源管理信息系统的统一标准，建立数据接口，形成多向的数据流，既可以将现势的规划数据充实到“国土一张图”的数据库中，也可以从相关的国土管理子系统调用数据，充实规划数据库。

3.实用高效是目标

规划信息系统的建设，从技术上看，是为了实现数、图、实地一致，为信息化、动态化管理提供条件，从而提高规划管理水平；从行政上看，是为管理方式由重审批向重监管转变提供保障，实现依法行政、提高效能。因此，规划信息系统在技术上要做“加法”，根据技术规范和管理政策，尽可能地完善系统功能，并结合操作人员的实际应用能力，设置直观、易用的系统界面和辅助检查统计工具，建立良好的人机互动平台；在管理上要做“减法”，尽可能地发挥信息化的优势，简化报批材料，减少审批环节，优化联审流程，下放审批职能，从而提高服务效能，推进审批制度改革。

4.推广应用是重点

“实践是检验真理的唯一标准。”系统的价值在应用中才能充分体现，同时也只有通过深入的应用才能不断推进系统的完善提高。在将系统推广应用到各县（市、区）的过程中，市局采取了统一定制、免费使用、协商维护的模式，降低推广应用成本；同时市局对各县（市、区）局以及相关的规划编制单位进行培训，并严格执行网上审批，提高系统应用人员的操作水平和应用主动性。绍兴市规划信息系统的许多功能都是在应用中实现了从无到有，从有到优，使系统得以不断完善。系统从单机版到网络版、从县级版到市级版、从市局覆盖到全市，每一次升级都经受住了实践的考验。