不动产登记：期待中推进

姚玮洁　莫南

2014年5月初，备受关注的不动产统一登记制度落下了第一只靴子：国土资源部办公厅下发 《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》，明确由不动产登记局承担指导监督全国不动产登记的职责。

6月初，据媒体报道，国土资源部正计划将不动产登记条例送审稿提交给国务院法制办。国土资源部官员预计，该条例最晚会在2014年底出台。与此同时，不动产登记也已在部分省市开展试点。

产权是严肃的问题

2014年4月底，国土资源部在北京召开不动产统一登记专家座谈会。

多位官员、学者围绕不动产登记制度建设、不动产统一登记簿册、不动产登记机构和职责整合、不动产登记工作由分散到统一平稳过渡等议题展开了热烈讨论，积极建言献策。

国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜，此前参与了不动产登记条例的讨论，并受邀参加座谈会。在他看来，土地作为一种生产资料的价值增长，是推动不动产统一登记制度出台的根本因素。

“最值钱的就是土地，不做登记就会发生混乱。一块地，土地部门发土地使用证，农业部门发农权证。再比如，也许就是这个土地旁边的公路，村庄也发一个证，公路又归国家所有，这不是要出大问题吗？”

向洪宜曾到厦门鼓浪屿房产局调研，随当地测量队测算某户人家的土地。当时隔壁邻居家没有人。测量人员问这户人：“这块地哪个范围是你的？”

住户用手大概指了指范围。向洪宜问测量人员：“他指的算什么？如果你到第二家问，两家说的不一样怎么办？”测量人员回答说：“那我们就取中。”

“这简直是开国际玩笑嘛，产权这么严肃的问题，怎么能这么办？我们统一登记不动产，就是为解决交易上的问题，包括重复抵押等。”向洪宜说。

他并不否认，不动产登记会成为房地产税征收的基石，但“这并非我们设立这一制度的主要目的”。

中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠同样表示，不动产登记只是物权法上的一个制度，只是记载法律意义上的物权状态。

“以房屋为例，有的地区其所有权证叫‘房产证，有的地方叫‘房地产证，这种不统一就亟需通过不动产统一登记来加以规范。”孙宪忠说。

其实，在改革进程中，私人财产的概念逐渐清晰。早在2007年物权法修订时，就有声音提出建立不动产统一登记制度。

由于历史原因，中国的土地登记、房产登记、林产登记和草原登记等，分属不同的登记机关，这给一些地方政府带来了违法违规空间。

在《中华人民共和国土地管理法释义》一书中，有一份黑龙江省林业局致全国人大的信：全省2000多万公顷林地已从1984年起发放了林权证，但是大量林地仍被一些个人、乡村集体经济组织和地方政府侵占，有的又发了土地证……建议土地管理法把土地证和林权证的关系理顺，以彻底解决土地权属问题。

统一登记并非“重起炉灶”

根据目前设置，不动产统一登记制度由国土部门牵头组织。

向洪宜强调，即使如此，“必须授予不动产登记局更高的级别，至少参照海洋局、测绘局等副部级单位，否则没办法理顺部门职责关系。”

“有些部委到现在还在争论和扯皮：都是平级的机构，你凭什么管我？他们可能会因不动产登记局的设立有损其利益而不积极配合工作。”他说。

不过，国内已有一些理顺房管局和不动产登记局关系的先例。重庆市设立的机构叫国土资源和房屋管理局，登记时将房产和国土合在一起，发一个证。

重庆市江北区土地房屋权属登记中心负责人参加了4月底的座谈会。该中心主任肖华认为，不动产登记应做好顶层设计，在组建机构、整合职能、调整人员时，充分考虑土地、房屋、林地、滩涂、海域等不同部门业务要求，保证人员素质。

他还提出：“尽快制定技术操作规程。业务信息系统操作平台实行全国统一系统，有利于降低研发成本，操作标准更加规范，业务流程更加统一，也便于国家对不动产登记信息统一查询掌握。”

目前不动产登记局由国土资源部和相关省市，如重庆、成都、武汉等示范地区抽调的人员组成，挂牌为“不动产登记领导小组办公室”。“地籍管理司加挂不动产登记局牌子只是暂时过渡，将来肯定要变，先把这个机构成立起来再说。”向洪宜这样解释。

从不动产登记局挂牌，到2018年不动产登记信息管理基础平台投入运行，在向洪宜看来，作为一项重大政府任务，3年时间稍长，“各项技术都已经成熟，关键问题就是摆脱部门利益，不要扯皮。”

国土资源部副部长胡存智强调，要“做好工作衔接和平稳实施”。

他表示，分散登记形成的成果是国家的宝贵财富，是不动产统一登记的基础。统一登记不是重起炉灶另开张，而是以这些成果为基础整合、融合，形成不动产统一登记体系。而这涉及房屋、林地、草原、海域等不同登记部门，“需要地方实务工作者提供实践经验，需要法律专家给出中肯的意见和建议，形成科学可行的成果整合和工作衔接方案。”

关于实质性审查的争论

随着条例出台倒计时的临近，一些焦点讨论也进入最后交锋。比如“是否强制进行不动产登记”。

事实上，按照理论，不登记就无法保护财产权，所以人们基本上应该愿意登记。但是对于非法财产，也许拥有者会有其他考虑。

另一个焦点问题是“实质性审查”，即对登记者的登记情况，是否由相关机构进行测量等现场确认和相关信息复核。在其他国家，无论强制登记、自愿登记，一旦登记就要严格核对。

胡存智强调，不动产登记原则应该是有错就要赔偿。也就是说，如果实质性登记存在问题，将对当事者“处罚”。

全国律师协会建设工程与房地产专业委员会副主任李晓斌提出：如果对不动产登记“有错必究，有错必查”，并不符合市场规则。应该采取适当审查原则，而不是完全实质性审查。

他认为，根据物权法第十二条的规定，登记机构的职责主要包括：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

“从登记机关的职责条文来看，要保证正常登记机关的流程，应该便民、迅速、及时。而实质性审查就像法院打官司一审二审，程序特别繁琐复杂。”他说，“登记机关不能同时是审查机关。”

“登记前应该先由相关人员实地考察、进行坐标测量并公示无异议后，才能走到登记这一步。国土资源部地籍调查这一块是比较成熟的，走了很多年。登记官只需把前面的材料核实一下，履行登记手续，一小时就能做完，何来效率低一说呢？”向洪宜说。

据《国土资源报》报道，上海市规划和国土资源管理局地籍处处长黄河表示，不动产登记的实质性审查可以体现不动产登记的公信力，维护交易安全，但不应强制规定当事人办理登记前必须经过公证。

其理由：第一，公证机构并不比登记机构具有更多的专业优势，登记机构无法解决的问题公证机构同样无法解决；第二，公证机构与登记机构相比缺乏公信力基础。“登记机构作为官方机构，有政府公信力和国家赔偿为保障，而公证机构的公信力基础无法保证”。

另外一个根本问题是：不动产登记条例是国务院行政法规，比人大出台的法律等级低。

由于这个法规的部分条款会与之前人大出台的森林、水利、农村承包土地等法律冲突，这些法律也要适度修改。换句话说，即使2014年底前出台条例，在不动产登记法出台前，这项对于现代治理有着重大意义的制度，还将在夹缝中谨慎前行。

反腐应由阳光法案来解决

“不能让不动产登记簿承担反腐功能，也无法做到。”

民众对不动产统一登记制度寄予了“反腐”期望。不过在孙宪忠看来，官员可以把财产登记在子女、兄弟姐妹或其他亲属的名下，所以不动产登记无法解决腐败问题，“如果让不动产登记条例承担反腐功能，就把其本来的职能搞混了，今后可能又反过来说这个条例没有立好，有制度缺陷。”

向洪宜也认为，虽然在反腐方面，有关方面“可能会出台相关的给力政策”，“但不动产登记和反腐，实在是一点关系都没有”。

至于反腐，孙宪忠认为，应该借鉴国际上一些做法，通过阳光法案来达成。对于“以人查房”，孙宪忠表示，查询要看制度上如何设计。“对官员来说，如果今后实施了阳光法案，现在要提拔张三当部长，我们要求在网上公布财产信息，同时也可以通过系统查询。”不过，即便如此，他表示这仍不是不动产登记应承担的主要职能。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海则表示，不动产登记条例将有3个方面作用，首先是能推进反腐倡廉，其次是保护公民财产合法所有权，第三是有助于提高房地产登记机关的工作效率。

据报道，不动产登记信息管理基础平台将与官员财产申报信息等系统并轨。刘俊海认为，信息并轨有一大好处，就是推进反腐倡廉，让多房多产的官员清醒，同时也让清廉公务员免遭公众不必要的怀疑。

不过，刘俊海也表示，“现在房地产信息查询，争议比较大，对能查到谁不能查到谁，应该有所区分。”

他举例说，比如副处以上级别公务员，就应该允许公开查询信息，“公务员既然财产要申报公示，如果说让老百姓查不到，联网的作用就丧失了，公众监督的效率就降低了。”对于非公务员的查询，如果不是交易相对方，则不应允许公开查询。

即使允许对公务员的不动产登记公开查询，仍然面临一个技术难题：公务员的家属不是公务员，公务员将房产登记到家属名下，怎么办？

“这个问题应当引起重视，找办法破解。”刘俊海说，建议国土资源部或国务院法制办开几次专题听证会，听听普通老百姓和公务员的意见。

他建议，对公务员和普通人实行双轨制，公务员透明度大一些。“对于家属持有公务员房产的，这样的模糊地带怎么甄别和保护？哪些人的房产能查询，是卡到配偶和子女，还是父母？需要审慎决定。包括有官员买房放在情妇名下，如何查询等。这个查询范围既不能过窄，又不能太宽。”刘俊海说。