关于试行街道居民代表会议制度情况的调查

王晓圆

2003年，浙江省各县（市）相继进行行政区划调整，原县（市）所在城关镇撤销“行政镇”建制改设“街道”。在计划经济体制时期，我国对社会的管理是以单位制管理为主，以基层地区管理为辅，地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为“街居制”。但这与现在新建的“街道”并非同一概念。实践中，现在的街道仍实行一级地方财政，每年可支配财政资金达数千万甚至上亿元不等，其职责与权力仍是具有一定规模的一级地方行政组织，也就是说，除了名称和人员任免程序改变外，实际运行与原来的“行政镇”并无区别。

浙江省海宁市在这一轮调整中，撤销原城关镇——硖石镇的行政建制，设立硖石、海洲、海昌、马桥4个街道。海宁市人民政府根据地方组织法第六十八条规定，分别设立4个街道办事处作为政府的派出机关，海宁市人大常委会借鉴兄弟县（市、区）的做法，分别设立4个街道人大工委作为地方国家权力机关的派出机关。对于人大来说，撤镇设街道的最大变化是：“行政镇”建制的撤销，相应地带来了镇人民代表大会、镇人大代表的消失，街道没有本级的人民代表大会和人大代表，街道决策层听取民情、收集民意的法定渠道出现缺失，而这一层面的老百姓也缺少了一个反映民意、了解政情、参政议政的重要渠道。同时，街道人大工委设定后，因缺少一个获取民意、传达政情最广泛、最直接、最有效的依托，也影响了工作的开展和时效。为此，海宁市人大常委会坚持宪法和法律的立法精神和基本原则，支持和指导街道人大工委试行“街道居民代表会议制度”，从2006年开始通过不断完善，在搭建公民议政平台，保证政情下达、民意上达，推进基层民主政治建设方面取得了积极成效。

一、制度建立与完善的主要过程

2006年，海宁市马桥街道试行“街道居民代表大会”，2010年海宁其他三个街道试行“议政会”。期间，有关街道居民代表大会的探索与实践先后有法制日报、中国选举与治理网、人大议会网，浙江人大杂志、人民代表报等十多家省级、国家级媒体作了报道，三十多家网站作了转载，浙江省人大常委会在其《调查与研究》《浙江人大信息》中作了专题反映。2009年由海宁市人大常委会策划制作的电视专题节目《当民意传递出现断层——海宁市马桥街道探索街道居民代表大会》，获第19届中国人大新闻奖三等奖和第18届浙江省人民代表大会制度好新闻评选二等奖，基层的探索与实践得到进一步肯定。2011年，根据浙江省委精神，全省人大工作经验交流会召开，海宁市人大常委会以《畅通公民议政渠道 推进街道人大工作》为题，就“街道居民代表大会”和“议政会”的实践情况作了交流。

2012年，县级人大换届后，海宁市委批转《海宁

市人大常委会关于进一步发挥街道工作委员会作用 建立完善街道居民代表会议制度（试行）的意见》，据此，海宁市人大常委会总结八年的实践经验，特别是在搭建公民议政平台、促进政情民意传递方面的经验积累，在四个街道统一建立试行“街道居民代表会议”制度（以下简称“街代会”），重点就如何区别于原来的“镇人民代表大会”，从性质、定位、居民代表产生以及程序的运行等关键环节入手，把好关、作好指导：

1.明确性质。在新的形势下，深化街道人大工作，保证代表活动在街道“不断线”，人大常委会工作在街道“不断层”，社会民意反映渠道“不断链”，为坚持和完善人民代表大会制度，拓宽人民群众利益表达渠道，创新社会管理方式，维护社会和谐稳定，推进基层民主政治建设发挥积极作用。

2.明确定位。在市人大常委会和街道党工委的领导下开展工作。把“街代会”作为街道人大工委全面收集街道及村（社区、企事业单位）群众对市、街道两级行政管理部门意见建议的平台，作为街道居民群众联系街道与市两级行政管理部门的桥梁和纽带，并以此为载体广泛宣传人民代表大会制度和法律知识，引导基层群众理性合法地表达利益诉求，依法维护自身合法权益。同时明确“街代会”不同于“人代会”，其发展不走“人代会”模式。

3.明确居民代表产生程序。居民代表由村、社区、企事业单位党组织、社团组织推荐，也可以由街道居民10人以上联名推荐。推荐名单经村民代表会议、社区居民代表会议或相关单位组织会议同意后，在各村、社区、企事业单位公示，公示时间为5天。公示结束后，由街道人大工委对街道居民代表资格进行审查确认，并报街道党工委同意。街道居民代表的正式名单向社会公布。

4.明确会议基本议程。会议期间不设大会主席团，由街道人大工委召集并主持。总体上要求在宪法和法律框架内，围绕街道的经济社会发展和群众切身利益、社会普遍关注的问题，安排听取情况通报，并通过各种有益的形式进行讨论、互动、征求意见建议，切实起到搭建平台畅通渠道，引导公民有序参与，推进基层民主政治建设的作用。具体则由各街道根据实际灵活掌握。

二、主要特点和成效

党的十八大报告提出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”党的十八届三中全会要求：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”海宁市人大常委会按照这些精神和要求，以“街代会”为着力点，支持和指导各街道人大工委转变理念创新举措，在畅通民主渠道，发展基层民主，推进社会主义民主政治制度建设的探索中稳步前行。2012年以来，“街代会”的实践有特点更有实效：

1.从知政情到议实事，普通公民参与社会管理更积极更主动。“街代会”使镇人民代表大会消失后所产生的民意传递“断层”得到了及时续接。虽然对于“街代会”目前还没有明确的法律依据，但只要是在宪法法律允许的范围内，大会何时开、开多长时间、一年开几次、每次会议怎么开可以灵活掌握，相对于“人代会”，在这方面约束较少。一开始，“街代会”主要以落实公民知情权为主，参照“人代会”的一些做法，听取街道办事处工作情况通报、财政预算安排情况通报、街道人大工委的工作情况通报等，因为居民代表相对于人大代表没有那么多法定职责要履行，更多的是通过“街代会”这一平台达到“灵灵事面”“聊聊看法”的目的，所以慢慢地会议按照居民代表的关注度来确定通报内容，“想听什么居民代表定”，把“大事”浓缩成“具体的事”，从听全面工作到听最关心的工作，有效地激发了居民代表的参与兴趣，也因为是最关心的、最关注的，听了就有话说，街道的实事做什么、怎么做，话题越来越多，点子越来越多，“街代会”越来越热闹，街道这个小社会的管理也在“街代会”的影响下悄然发生着变化。

马桥街道连续三年都有居民代表反映治安问题突出，还出了不少加强管理的点子，当年街道办事处在村一级建立巡逻队并经常性开展巡逻，第二年组建街道派出所加强警力配置，第三年实施“天网”工程，在街道建起一个高标准的视频监控中心，虽然连

续三年共投入了700余万元，却得到了老百姓的普遍支持。在原来的基础上，2012年以来，由各“街代会”交办事处办理的居民代表建议303件，解决率达98%以上，大部分基层问题和矛盾解决在萌芽期，街道的信访率逐年下降，有效增加了和谐因素，增强了社会发展活力，促进社会安定有序。

2.从接地气到赶潮流，多元化举措使“草根会议”也有时代感。“街代会”的程序设置在会议通过的《议事规则》中有基本的要求，实际操作中，在按基本要求走顺整个会议的前提下，每次会议程序限制较少，这里有投票但不是选举，有举手但不是表决，有讨论但不是审查，这是“街代会”区别于“人代会”最大的地方。海宁市人大常委会明确，各街道居民代表总人数不超过100人，其中50%以上要求为基层一线工作人员，以确保连民心、接地气。实践中，马桥街道甚至达到了60%以上，为此，媒体还形象地把“街代会”称为“草根会议”。“街代会”运行至今，总体上形成三个主要环节：一是“向人民报告”，由街道办事处及其条块负责人通报工作；二是“让人民作主”，居民代表上台发言和点评，针对街道某方面工作表明自己的看法和意见；三是“与人民交流”，由居民代表与街道办事处及其各条线主要负责人现场互动。

当然，“草根”的潜台词并不是“落后”，在确保“连民心、接地气”的基础上，海宁市人大常委会支持、指导各街道人大工委探索多元化举措，接轨新的时代元素。一是书面报告改“PPT”，近万字的报告被精炼浓缩成为PPT稿，200多张实景图、效果图，使现场更有吸引力、震撼力、感召力，会议也变得简约高效，得到居民代表的普遍欢迎。二是网络、微博现场直播，线上线下搭起平台，“街代会”利用网络架起全民参与的“信息化快车道”，“草根”会议奏出时代强音。三是公开意见办理结果，通过街道网站，把“街代会”上居民代表书面提出的意见予以公开，同时还公开承办单位，既亮出承诺，更亮出落实结果，接受全社会监督。这样的尝试既丰富了“街代会”的内容，更以实际效果诠释了“街代会”的内涵。

3.从集意见到聚合力，搭建平台为推进中心工作发挥积极作用。居民代表作为一个新产生的群体，既联系产生他们的村民（职工）代表会议，将老百姓关注的民生问题及时反映上来，又同时将街道的工作计划和进程中存在的问题、难处及时向老百姓通报，拉近了街道工作与百姓的距离，进一步延伸和强化了群众监督，提高了街道工作透明度，受到了广大干部群众的欢迎。“街代会”同时也为所在辖区的市人大代表提供了一个重要的、收集民意的平台，成为市人大代表提出议案建议的一个主要来源之一。同时，由于这些意见建议是经过了街道人大工委与市人大代表的精心梳理、分析和重新提炼，再形成代表议案建议提交，其质量也进一步提高。2012年以来，“街代会”收到意见并通过市人大代表议案建议提交的共42件，已办结42件。

通过不断的探索与实践，“街代会”的功能也逐步拓宽。硖石、海昌先后探索对街道办事处的相关条线工作进行满意度测评，测评结果当场通报。据会后问卷调查，此举得到包括被测评对象在内社会各界97%的认可率，参加会议的几名来海宁投资办厂的企业家对会议民主的氛围给予了高度评价，提升了企业进一步投资合作的信心，为街道加大了招商引资力度。2014年以来，根据市委“五水共治”的部署，“街代会”更是以其独有的形式和力量发挥着特殊的作用。四个街道在2014年的“街代会”上不约而同地把“治污水”作为了会议主题，不仅通过微博问水、PPT曝光水问题、现场查治水等督促、推动，更以居民代表为主导，现场询问如何以居民代表身份参与治水，如何带动每一个普通百姓主动参与治水，有效改变了“政府做、百姓看”带来的“一边热”局面，为实现全民治水、全民保水、全民护水起到了有力的助推，成为群众路线在基层的一次生动实践。

三、对发展走向的分析与建议

从调查的情况看，“街代会”作为一个传输政情民意的载体，其探索与实践基本上是成功的，但在实践中还有一些问题值得关注和探讨。

首先，“街代会”是正在探索中的一种新形式，其更注重和讲究民主化、自治化，而“人代会”是宪法法律明确规定的国家政权的组织形式，具有严格的法定要求和程序，更讲究法律化和规范化。就目前而言，两者的法律地位与性质是不能等同起来看的，“街代会”的发展也不可能走“人代会”的模式。也正是基于此，目前将“街代会”定位在与街道办事处沟通联系，以及为街道人大工委开展工作承担收集信息的责任，作为一个收集基层意见的工作平台是比较恰当的。

但是从长远来讲，“街代会”的发展走向应该放到创新社会管理方式上来进行统筹思考和研究。现代社会一定要有治理的思想，政府只是众多主体之一，在多元主体的现实下，越基层越要强调自治的力

量，以及民间自我管理、自我服务的力量。社会发展到今天，如果任何事都是政府在做，实际上造成公民社会的不成长。做得好，觉得政府是应该的，做得不好反而骂政府，公民意识和责任感就始终培养不起来。如何培养公民意识和责任感？谁来培养？社区是一个主要载体。但在目前的体制下，由于社区建设的主体基本上还是局限于党政部门，主要的组织职能是由街道办事处承担。社区发展状况的评估大多成为政府部门行政性工作考核，反而对群众的实际评价重视不够。“工作进社区”往往成了“工作下放到社区”，使居委会承担了过多的行政性事务，助长了官僚主义和向上负责的工作作风，制约了社区民主自治发展的社会活力。社区居委会更像是行政网络的“基层部门”，而不是社区居民的自治性组织。2011年，安徽铜陵被确定为“全国社区管理和服务创新实验区”，率先在全国全面撤销街道办事处，减少街道这个管理层级，通过成立大社区，强化居民自治功能，提升为民服务水平。民政部也明确表示：撤销街道办是改革的趋势。当然，这将有一个较长的过程，在这个过程中，“街代会”在目前政情民意传递平台的基础上，向创新社会管理方式再作深入一步的探索和实践应该更有意义。

最后，街道人大工委与街道办事处分别为县级人大常委会和县级人民政府的派出机构，作为母体的人大常委会与政府之间是监督与被监督的关系，那么是否能就此推定，作为子体的派出机构之间也存在监督与被监督的关系呢？这是至今难以明确的，由此也带来了“街代会”与街道人大工委、街道办事处之间的关系在某些方面不够协调的问题。所以，早日对街道进行定位，对街道办事处和街道人大工委的关系予以明确，相关问题也会随之明朗化。

（作者单位：浙江省海宁市人大常委会研究室）