立法前评估：减少试错成本

曹众　孙小灵　李占江

从“搭架子”到“精装修”

为了科学确定立法项目，提高立法草案起草质量，日前，浙江省政府公布了《政府立法项目前评估规则》，要求有关部门、单位向省政府申报和报送立法计划一类项目的，要开展立法前评估，并提交立法前评估报告。《规则》还明确指出，“从2014年6月1日起，未开展立法前评估的原则上不列入省政府一类立法计划项目。省委、省人大常委会、省政府要求立即进行立法的项目除外。”

2014年6月10日，在全国人大机关办公楼举行的军事设施保护法修正案草案表决前评估会上，由全国人大代表、从事军事设施保护研究的专家学者、军队代表、地方政府军事设施保护工作负责人、来自乡镇街道的基层工作者等组成的12名受邀代表齐聚一堂，踊跃发言。会前，代表们不仅研读了草案等相关文件，全国人大常委会法工委社会法室副主任陈佳林还就草案的起草过程、主要内容、审议和修改情况向代表作了详细说明。

“这些代表所从事的工作，涵盖了军事设施保护法工作的主要方面，我们认为参加评估的人员具有广泛的代表性。”全国人大常委会法工委社会法室主任滕炜介绍说，表决前评估并不是就法律草案的具体条文进行评估，参与评估的代表都没有参加过草案的起草、审议工作，目的是为了保证代表们不受固有认识、看法的局限，能够客观地对草案进行评估，使出台后的法律在社会生活中发挥应有作用，实现立法目的。

“立法前评估”一词进入公众视野时间不长。所谓的立法前评估，指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价。相较于立法中和立法后的评估，立法前评估重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法以及如何立法等源头问题，对于增强立法的科学性、民主性更具有重要意义。

正如张德江委员长向十二届全国人大二次会议作全国人大常委会工作报告时所说，法律出台前评估，有利于把正向思维和逆向思维结合起来，既重视法律适用对象和专家学者的意见，也认真考虑法律执行部门的意见，使得立法工作更加科学周全。

2007年，海南省人大常委会在制定《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》时，侧重强调了评估立法成本，对立法自身的工作成本、执法成本和社会成本进行评估。

2008年全国人代会上，有代表提出，应该借鉴国外发达国家经验，在立法前对法律法规进行评估。这在学术界引发了热烈的研讨。严格而言，真正由实务界进入操作层面的，却是在近三四年。

2011年5月，青岛市选择《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》，委托青岛理工大学、青岛市社科院进行立法前评估。

2012年，天津市、山东省人大在立法前按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求，吸收起草单位、专家学者和社会公众对拟立法规进行“立法前评估”，最大程度地“过滤”掉那些不合法、不合适的立法项目，有效地提高了地方立法的针对性。

2013年8月，杭州市人大法制委员会借鉴全国人大常委会做法，对修订的《杭州市物业管理条例》进行立法前评估。同月，江苏省人大常委会也召开立法评估论证会，对将要提请审议表决的爱国卫生条例进行评估论证。

立法前评估为何在2011年后备受青睐？在山东省人大常委会法工委主任温守信看来，这一举措的推出可谓恰逢其时。“中国特色社会主义法律体系已经形成后，对地方立法提出了许多新的任务和要求，最主要的是对地方性法规的质量要求更高了。地方立法由原来的‘搭架子转为更重质量的‘精装修，走精细化立法、科学立法之路，这就需要在立法前进行评估。”

山东大学法学院院长齐延平也表示，近几年来，虽然在立法理念上，各地已经基本实现由速度型立法、粗放型立法向质量型立法、精细型立法的转变，但不可否认的是，影响、制约地方立法质量的问题仍然存在。究其原因，就在于立法前期工作不足，在法规立项、起草时对重要问题研究不深、不透。而且由于法规立项、起草等环节在实际立法过程中有着重要作用，若立法项目存在“先天不足”，就很难在法规的审议、修改等后期环节得到彻底纠正。

“在正式立法之前，对立法项目作出全面、深入、客观的分析评估，对一些重要问题、重要制度进行充分研究，使立法机关可以据此作出更为科学合理的立法决策，从源头上排除影响立法质量的不利因素，并为法规的起草指明方向，为法规的审议、修改奠定基础，可以从源头程序上提高立法质量。”齐延平说。

实现立法效益最大化

以国际之视角审视，立法评估是一种提高立法质量的通行做法。当然，各国有在立法后进行评估的，有在立法前进行评估的，也有在前后都进行评估的。美国是最早实施行政立法前评估的国家，理论框架较为成熟，在政府规制治理中有着二十余年的实践基础。

“从原则上说，任何一个立法项目都应当进行立法前评估，凡是缺乏立法必要性的、立法成本大于收益的立法项目，就应被挡在立法程序门外。”西南政法大学教授俞荣根指出。

“法规该不该立、能不能立，一定意义上比立法本身更为重要。”山东省人大常委会法工委副主任姚潜迅认为，重复、交叉、盲目立法不仅会导致立法资源浪费、立法权威受损，甚至会法繁扰民，阻碍、制约经济社会发展。

“立法前评估的一个重要目的，就是要分析法规的立法条件是否成熟、时机是否得当，能否进入下一步的立法计划，从而克服立法的随意性和盲目性，提高立法实效。”姚潜迅表示。

哪些法是需要立的？齐延平认为，应当是那些现实生活中普遍存在、通过其他手段无法解决，必须依靠法律手段解决的问题。通过立法前评估，把这些真正需要解决的问题纳入立法计划；而对于能够通过道德规范、行业规范、市场调节以及政府规章解决的问题和事项，可以不采用立法的形式。

“通过立法前的评估，可以解决是否当立、何时立以及立什么法等问题，对立法资源进行优化配置，从而实现立法效益的最大化。”齐延平说。

而在山东社科院法治研究中心主任于向阳看来，立法前评估还能在一定程度上避免立法的部门利益化倾向。

“这些年公众所关注的立法的部门利益化倾向，很大原因在于部门既是法规起草者，又是执法者，立法时就容易过多考虑部门利益。”于向阳说，通过委托相对客观、独立的第三方科研机构从立法内容、专业技术等层面，对法规项目进行评估，能够有效避免法规草案过度注重行政管理、维护部门利益的倾向，使立法机关作出更为科学的立法决策。

于向阳建议：“比如法规可能会涉及审批、发证、收费、处罚等部门管理权限的设定与划分，我们就会对其必要性和可行性进行评估，同时，还会预测法规实施后公众的接受程度、法规与社会公德、价值观的契合度等，最大限度实现法规的公平正义。”

程序与指标不可或缺

那么，立法前评估，具体该如何评估？

据悉，对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些法规该先立，哪些法规该缓立，山东省人大常委会采取了“四不立”原则，即不是经济社会发展急需的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；虽有立法必要，但立法条件不具备的不立；立法目的实现效果不好的不立。

程序是实体价值的保证。其实，在我国的地方立法中，许多地方都采用立法项目立项论证、立法调研、立法听证、立法草案说明等方式对法案加以评价。然而，俞荣根认为，这还不是名正言顺的立法前评估，需要进行改进和提升。一是应建立规范化的立法前评估制度；二是应构建可操作的立法前评估的立法质量评价指标体系。

浙江省政府在《政府立法项目前评估规则》指出，开展立法前评估，就是要通过深入细致调查研究，查摆分析存在问题，采集统计基本数据，论证说明立法必要性、可行性、制度成本和效益。评估报告体现出拟采取的措施对经济发展、公共安全、生态环境等方面可能产生的利弊影响，在实施方面会遇到哪些困难，今后若干年的绩效目标等；是否会抑制市场作用发挥、妨碍市场有序竞争或者产生其他负面效应，是否存在政府干预过多的问题。

2011年5月，青岛市的立法前评估设计了以立法机关为主导、以行政主管部门为基础，引入专家评审、社会公众参与的评估程序。同时，青岛市人大常委会还设计了不同的评估指标，主要包含7大方面。

——立法条件：包括上位法及相关法的立法情况、本地工作情况、其他调整手段发挥作用情况、立法时机成熟情况，以及法规拟确立的主要内容、主要制度等。

——立法成本：包括立法调研、论证、修改的成本，立法后法规宣传的成本，以及法规实施的物质准备等。

——执法成本：以行政管理类法规为例，其执法成本分析主要包括行政机构、人员编制、职权调整的情况；涉及财政投入或者财政支出的情况；对行政主管部门及相关管理部门管理成本的影响；对设定的行政许可、处罚、强制等管理手段的必要性、可行性分析；增加的行政监督成本；保证法规实施所增加的行政成本等。

——守法成本：对行政相对人的利益的影响；对社会公众所增加的守法成本，以及对社会公众权利的限制或者对原有保护水平的降低等。

——纠纷解决成本：因法规实施所发生的行政复议案件成本、司法诉讼成本等。

——立法效益：通过立法而实现的经济、社会、生态等效益。

——法规实施情况预测：主要预测立法的总体成本效益，预测法规实施后可能产生的社会影响。

该市还特别强调，在对评估指标分析时，要进行全面衡量，以每个法规不同的立法价值追求为导向，结合实证调研获得的定性、定量分析结果，综合评估法规的目的、内容、必要性、可行性、社会影响，以及法规实施的成本效益等内容，最终确定是否应当立法、何时立法和立什么样的法。

“其实，无论哪国的、什么类型的法律法规，决定其立法质量的总有一些共通的不可或缺的质量因子。这些关系立法质量的基本因子便是评价立法质量的基本指标。”俞荣根指出。

也有专家认为，根据法规类型、规范事项和调整方式的不同，不同立法项目的具体评估指标应当是不同的。全国人大代表林荫茂表示，前评估内容可以逐步扩大，包括立法合法性评估、可操作性评估、改革目标方向评估、改革风险评估、立法廉洁评估（防止部门利益法制化问题和地方保护问题）、立法民主评估、立法组织协调评估等等。

2014年2月，全国人大代表刘佩琼在接受媒体采访时建议，以后人大常委会在立法时应该在工序上增加一条：对法律执行中涉及的预算进行事前评估。

“所有的立法，如果执行中需要有机构、编制人员及财政方面的开支，都应该做一个事前的调研，要对其预算做个估计，然后看我们的各层政府，哪一层去负责，他们有没有相应的能力去执行，比如说在人才方面、在机构方面、在财政方面，是不是能够确保，然后才能够立这条法，要不然立了法不能够执行，将来的问题就很大了。”刘佩琼解释。

她还举例指出，比如环境保护、水污染防治、老人护理、社会福利、社会保障等制度法规，立法时要作出长期承担的评估，使各级政府有所准备，按能力推行相关制度及政策。

“立法前评估是提高立法科学化、民主化水平的一项新举措，是加强和改进立法工作、提高立法质量的有益探索和尝试，具有一定的示范意义。”于向阳评价说，“这将是一个很好的开始”。