岛内“核四”停工封存的复杂影响

谢楠

“核四”是指岛内第4座核能发电厂，位于台湾北部新北市贡寮区。“核四”自1980年初次提出兴建计划，至今尚未建成运转，已成为台湾史上延沓最久的公共工程，也是世界上兴建时间最长的核电站。近期，马当局在岛内反核运动与民进党的巨大压力下，宣布“核四停工封存”。

“核四”先后遭受四次停建风波

（一）台湾发展核电的复杂政治经济背景

台湾岛内资源匮乏，进口能源依赖度超过百分之九十五，极易受国际能源格局变化影响，1973年和1979年两次石油危机对台湾经济发展造成严重影响。为提高能源供应的稳定性，台当局开始筹划建设核电工程。另一方面，为避免在中美建交后被边缘化，台当局试图通过向美国购买武器装备和核电技术等方式以维持台美关系。上世纪七十年代，由美国核电公司承建的“核一”、“核二”、“核三”相继开工并分别在1979、1983及1985年建成投入使用。

（二）岛内政治纷争不断致使“核四”几起几落

考虑到岛内电力供应北紧南松的格局，台湾电力公司在1980年提出在岛内北部修建“核四”的计划。但“核四”从开始兴建起即饱受各种因素困扰，先后经历了四次停建停工风波。1985年5月，“核四”所在地贡寮乡民强烈反对兴建核电站，同时受1979年美国三里岛核电站事故、1986年切尔诺比利核电泄露事件影响，岛内民众对核电安全极为疑虑，“反核”声浪日益高涨。时任台湾地区领导人蒋经国直接指示台“行政院”暂缓兴建。此次停建影响深远：一方面岛内“反核”行为逐渐由零星自发行为发展为有组织、有规模的环保社会运动，“反核”甚至成为了岛内民进党选战时操弄的“神主牌”之一；另一方面，台湾电力公司不得不解散有着丰富核电站兴建经验、规模高达几千人的工程建筑队伍，致使“核四”复工后只能选择工程外包，工程质量难以保证。

上世纪九十年代，台湾经济的快速发展带动电力需求迅速增加，但台湾电力建设却陷入停顿，1986-1990年间一直没有新电厂投入使用，电力备载率（为应对各种突发事件所预留的电力除以年发电量，岛内安全值应在15%以上）逐年下降（1990年为7.4%），缺电限电风险逐步显现（1994年限电16次）。1992年时任台湾地区领导人李登辉批准“核四”重新启动，核定预算1697亿新台币。但民进党坚持反对兴建“核四”，1996年在“立法院”强推“核四”停建议案，由于当时国民党部分民意代表顾忌选区内民众反核情绪而临阵倒戈，致使“核四”再遭停建。但国民党控制的台“行政院”驳回了“立法院”的停建议案，“核四”在没有获得主管部门“原子能委员会”的许可牌照下先行开工建设，并预计2004年完工。此次停建风波显示出反“核四”在岛内已有相当民意基础，甚至使岛内执政的国民党内部出现了分歧，同时值得注意的是，岛内部分企业（如台塑、长亿集团）为能在岛内电力供应市场中分得一杯羹，也支持停建“核四”。

2000年岛内民进党上台后，为兑现竞选承诺，民进党籍“行政院长”张俊雄宣布停建“核四”，此举引发岛内外强烈反应，并招致在野势力极力反对。国民党、亲民党等泛蓝势力利用“立法院”议席优势，先后提出“弹劾行政院长”、“罢免总统副总统”相关提案。最后在“司法院”释宪解释文和“核四”违约巨额赔偿的双重压力下，张俊雄不得不宣布“核四”复工。此次核四停建未能成功，一是民进党未在“立法院”获得优势地位，无法顺利实施停建方案；二是岛内反核力量还不是主流民意，据当时媒体所做的民意调查显示，支持发展“核四”的意见仍占多数；三是“核四”涉及对美国公司的巨额采购，美国对“核四”兴建表示了高度关注。

（三）停建风波升级为岛内“公投”对决

2001年“核四”复工之后，兴建过程很不顺利，出现各种责任事故十余起。截止到2012年年底，核四电站完成97%的工程量，还仍未试运行。“核四”工程预算不断增加，分别在2004、2006、2009年增加了三次，2012年底再次提出增加500亿元新台币的预算，预计最终预算达3300亿元新台币。民进党在2013年初再度提出“核四”停建，要求“行政院”下令直接停建“核四”工程。马当局不同意直接停建“核四”，强调“核四贸然停建恐违宪”，一方面加强对“核四”工程安全性的检查，另一方面提出“核四公投”议案，企图利用“公投”的高门槛（岛内超过二分之一人员投票“公投”才有效，而至今岛内“公投”议案投票率均未过半）推动“核四”最终运营。后受“洪仲丘事件”及“马王政争”影响，“核四公投”议案被冻结。

2014年4月，反服贸运动刚刚落幕，民进党借林义雄禁食又挑起“核四公投”议题，在“立法院”推出“核四公投特别条例”，企图快速、低门槛的进行“核四公投”。对此，马当局坚持“没有核安、没有核四；没有核安、没有公投”十六字方针，先主张在“核四”安全检验报告出台、岛内民众对“核四”利弊失充分了解后再进行“公投”，遭到岛内强烈反弹，不得不进一步退让。4月27日，国民党中央召集蓝营地方县市长开会后宣布：核四一号机不施工、安检后封存，二号机全部停工，同时尽快召开能源会议以确保未来供电无虞。“核四”未来是否运转仍应交公投决定，不同意降低“核四公投”门槛。

“核四”停工封存再度打击马当局政治权威性

首先，马当局此次妥协退让凸显其易受“民意”钳制、抗压能力脆弱的“罩门”。马当局通过宣布“核四停工封存”，回应了岛内巨大的反核声浪，降低了民进党强推“核四公投特别条例”的正当性，暂时守住了“公投法”门槛不降低的底线，但其难以主导议题、容易被“民意”指挥的弱点暴露无遗。事实上民进党和反核团体并没有因马当局的退让而偃旗息鼓。如果未来民进党再次掀起以“修改公投法门槛”为诉求的反核运动，并结合在“立法院”持续杯葛马当局其他社会经济政策的胁迫战术，马当局能否守住“公投法”门槛不降低的底线，不得而知。

其次，马当局此次妥协实质是让政治算计凌驾于政治伦理，与自身一直坚持的施政理念不符。马当局执政期间力推的诸多社会经济政策，如年金改革，其实都试图以勇于改革的气魄、以对历史负责的精神、以专业理性的态度处理台湾拖沓已久、积重难返的老问题、大问题。虽然因决策手法粗糙、文宣渠道不畅等多种原因效果不彰、被人诟病，但至少马当局力图有所作为的意愿还是获得很多人承认。但此次在“核四”问题上选择让步、宣布“停工封存”，只是一个“受到政治勒索的政治决定”。岛内负责“核四”建设管理的“经济部”和台湾电力公司都表示惊讶，台电表示“封存核四”并没有先例、也没有具体预案。如果未来台湾电力供应及岛内社会经济受到相应影响，马当局无法逃脱责任。

最后，“核四”停工封存决策过程意味着马当局“中央”决策能力削弱。此次马当局与蓝营执政县市长协商后再宣布“核四停工封存”，实质上意味着马当局“中央”决策能力削弱，已无法有效掌控局面，不得不选择与蓝营地方诸侯分享决策权。在此次反核运动中，马当局和地方诸侯的声音总是难以合拍一致。马当局一直强调“没有核安，没有核四；没有核安，没有公投”，坚持“公投法”门槛不降，不接受“核四公投特别条例”。但处于“核四”周边的蓝营县市长及部分“立法委员”，受反核民意压力影响，如新北市市长朱立伦，虽然一直支持“没有核安，没有核四”的立场，但也表示“公投法”门槛可以检讨。4月30日，国民党宣布改组，拔擢新北市市长朱立伦、台北市市长郝龙斌、台中市市长胡志强进入国民党“中央”核心决策层，正式启动世代交替。马当局此次下放决策权，一方面确实有利于增强国民党内部团结，但另一方面削弱了自身权威性，未来在推动重大社会经济政策时，将不可避免受到地方势力牵制，施政将面临更大掣肘。

“核四”停工封存将使岛内经济付出沉重代价

台湾现有能源结构以煤、石油天然气为主。核电站年发电400亿度，占台湾能源供给的8%～10%，位于石油、煤和天然气之后；占电力供应的16%～20%，仅次于燃煤和燃气发电。现有三座核电站分别在2018、2021和2024年退役停转。“核四”在2015年运营后，预计每年可发电200亿度以上。

“核四停工封存”首先将影响台湾能源供应的风险性。核电在岛内能源供应和电力供应中的比重并不高，但核电具有供应稳定、产能利用率高、原料供应不易受制于人等优点，可保障台湾能源多元化，对台湾能源安全供应的贡献不容忽视。如果采取天然气替代核电，则天然气发电将占电量总供应的近50%。这不仅将加剧单一能源依赖的风险性，同时天然气在运输存储过程中的复杂技术要求也会增加能源供应的风险。

其次，台湾经济对低电价依赖度高，“核四停工封存”短期内对岛内经济影响较小，但从长期看将对台湾经济的平稳运行增加更多变数。核电的直接成本相对低廉，每度电仅为0.7元新台币，燃煤、燃气及太阳能发电分别是核电的2倍、4.7倍和10倍。台湾电价能长期维持在较低水平，核电功不可没。而从2012年台当局微调电价所产生的严重社会经济后果便可知台湾经济对低电价依赖度很高。如果“核四停工封存”，并执行“核电不延役”政策，在2024停转全部核电站，则台湾的电力备载率将逐步下降，据岛内《天下》杂志预测会下降至1%左右，届时台湾将可能面临电价上涨、严格限电等一系列问题。电价是重要的民生和经济指标，电价出现大幅波动，将直接导致物价上涨等一系列社会经济问题。2012年台当局实行“油电双涨”政策，电价上涨幅度很小就引发了民众的普遍不满，难以想象如果电价果真上涨一成、甚至是四成会引发怎样的社会震荡。《天下》杂志相关民调显示，虽然有58%的民众赞成停建“核四”，但反核民众却有超过四成并不愿意接受高电价的代价。

同时，限电风险将激化岛内北部地区尖锐的电力供需矛盾，迫使岛内产业结构深度调整，并加速高耗能产业的外移。台湾电力供应总体宽裕，但因经济重心在北部，因此呈现北紧南松的区域性差异。“921”大地震时，新竹科技园区就因限电而损失惨重。台电预测“核四停工封存”后，最快可能在2016年就不得不采取严格的限电措施，北部地区原本紧张的电力供需矛盾将愈加尖锐，届时限电风险可能迫使北部地区加快转移淘汰高能耗产业。另从务实角度上看，短时间内大幅调整产业结构对于经济形势长期萎靡、失业率居高不下的台湾而言，成本难以承受。更重要的是，停建核四可能影响投资者对台湾经济环境的信心，影响台湾经济健康发展。民进党执政期间强行停建“核四”就间接导致台股在三个月内下跌2000点。美国商会在《2013台湾白皮书》中，也认为停建“核四”将破坏台湾既有电力规划，将无法避免出现岛内区域轮流限电情况，最终会影响台企业竞争力。