合法性、有效性与G20机制改革

刘宏松

摘要：本文讨论了G20机制面临的合法性困境及其对有效性的负面影响，并通过分析G20机制转型对有效性的影响说明了G20机制面临的合法性困境将更加突出。本文认为，对于G20而言，通过机制改革来缓解合法性困境已变得日益迫切。为增强自身合法性，G20需要强化部长级会议的相互评估功能，提高其进程的开放性，加强其成员与非成员国之间的制度化联系。在G20向长效性治理机制转型过程中，中国既需要积极参与政策协调和议程塑造，通过加强与其他新兴大国协作及争取部分发达国家支持来提高议程塑造能力；也需要为增强G20合法性力推G20机制改革。

关键词：二十国集团 合法性 有效性 国际机制 全球治理

中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2014）03-0128-141

2008年全球金融危机爆发后，G20从部长级会议机制升级为峰会机制。自实现升级转型以来，G20迅速取代G8成为“国际经济合作的首要论坛”。G20与G8既有相似之处，又有实质性区别。相似之处在于，二者均为成员范围较小的非正式对话机制；实质性区别在于：G8主要由发达国家构成，G20则由具有系统重要性的发达国家和发展中国家共同构成。

与G8相比，G20的成员范围更加广泛，但G20机制仍然因其小集团属性而受到许多中小国家的批评。这一状况说明G20机制尚不具备充足的合法性，而缺乏合法性会对G20机制的有效性造成负面影响。由于实施有效的全球经济治理是G20机制的基本目标，因此这一负面影响不容忽视。当前，G20机制正从临时性危机解决机制向长效治理机制转型。在这一转型过程中，G20机制应如何缓解其面临的合法性困境？中国应做出何种战略选择？本文将围绕这两个问题展开讨论。

一、G20机制的合法性

G20之所以取代G8成为“国际经济合作的首要论坛”，主要有两方面的原因。一方面，在中国、印度等新兴大国群体性崛起的情况下，成员范围局限于发达国家的G8已不具备有效应对全球金融危机和管理全球化的能力；另一方面，G8因其成员资格问题已被认为缺乏合法性。在1997年亚洲金融危机爆发后，G8成员就对G8机制在治理能力和合法性方面的欠缺有所认识。正是出于这一认识，G8成员一致认可了建立G20财长和央行行长会议机制的必要性。

1999年6月，G7财长和央行行长在提交给G8科隆峰会的一份报告中指出，“我们将努力建立布雷顿森林体系框架内具有系统重要性国家之间非正式对话的新机制，以使得现有的国际金融治理体系适应世界经济形势的变化”。9月25日，G7财长和央行行长在华盛顿会议上发表的声明中指出，“我们提议在布雷顿森林体系框架内建立一项新的非正式对话机制，以推动具有系统重要性的国家之间就重要国际经济和金融议题进行对话。我们坚信这种对话将会补充、强化布雷顿森林体系内的现有国际机构。我们决定于12月在柏林邀请其他具有系统重要性国家的财长和央行行长们，共同发起成立这个新机制”。这个新机制就是G20财长和央行行长会议机制，其目标是“扩大具有系统重要性的成员之间在重要经济和金融政策议题上的对话，促进成员之间的合作，以实现惠及全体的稳定和可持续的世界经济增长。”上述表述说明，包括G8机制在内的原有国际机制需要得到补充和强化是各国一致同意建立G20财长和央行行长会议机制的重要动因。

除适应世界经济形势变化的需要外，集团规模和地区代表性也是G7成员讨论的焦点。在讨论建立G20部长级会议机制过程中，22国集团（G22）和33国集团（G33）的方案都曾被考虑过。最终，G22和G33被认为规模过大，G20得到一致认可。在讨论应邀请哪些新兴经济体参与新机制时，G7成员综合考虑了系统重要性和地区代表性两个因素。在商议将G20部长级会议机制升级为峰会机制的过程中，G8内部再次围绕新兴经济体的地区代表性问题展开了争论。争论的结果仍然是地区代表性和系统重要性两个因素应予以综合考虑。对地区代表性的强调，说明机制合法性是G8成员对G20进行制度设计时的重要考量。集团规模不宜过大的共识则说明G8成员在重视机制合法性的同时，也考虑到规模过大会损害G20机制的有效性。出于机制有效性的考虑而限制集团规模，不可避免地使G20的代表性受到限制。

尽管与G8相比，G20在代表l生方面有了实质性的改善，但许多中小国家仍然以代表性不足为由批评G20缺乏合法性。例如，以新加坡为代表的28个中小国家要求其诉求在G20峰会上得到系统反映和代表。这个由28个中小国家组成的集团自称全球治理集团（Global Governance Group），它们在肯定G20作用的同时，要求G20增强代表性。面对这些中小国家的批评，G20为自身合法性进行了辩解，其理由是：G20成员人口占全球总人口的66%，GDP占全球GDP总量的66%，贸易量占全球贸易总量的80%；同时，“G20的经济实力和广泛的成员范围赋予其较高的合法性，并使其在管理全球经济和金融体系方面具有较大的影响力。”

上述理由虽然从经济实力和成员人口总量的角度对G20成员范围和成员选择标准的恰当性作出了解释，但却没有回答非成员国的意见如何在G20机制中得到代表的问题。由于非成员国意见如何得到代表是中小国家的主要关切，G20为自身合法性所做的辩解并未使其面临的合法性压力得到缓解。

除代表性问题外，G20机制的合法性还因不符合多边主义原则而受到质疑。多边主义包涵两重含义：（1）国际制度的成员国数量须为三个或三个以上；（2）成员国在互动过程中表现出不可分割性（indivisibility）、非歧视性（non-discrimination）、普遍化组织原则（generalized ordering principle）、以及扩散性互惠（diffuse reciprocity）等特性。不可分割性要求多边主义制度中的每一个成员国将所有成员国利益受到的损害视为对其整体利益的损害；非歧视性意指任何成员国都不享有凌驾于其他成员国之上的特权；普遍化组织原则是指所有受国际机制决策影响的国家都应参与规则和政策制定；扩散性互惠则是指成员国之间不以一次性博弈的态度来对待其在多边主义制度中的互动关系。成员国之间不是单次的利益交换，而是一种长期性的重复博弈关系。

19世纪末以来，由于多边主义体现了西方国家普遍接受的自由道德价值（liberal moral value），多边主义的制度形式越来越多地在国际合作中得到采用。二战后，美国积极推动了一系列多边主义国际制度的建立和发展。由此，多边主义逐渐成为各国普遍认可的具有较高合法性的制度形式。

普遍化组织原则是多边主义的内在要求之一，其表现是成员国范围较为广泛、成员国数量较多。这一组织原则时常使多边主义国际制度陷入冗长、低效的多边谈判过程，在气候变化议题上表现得特别明显。《联合国气候变化框架公约》缔约方大会是气候变化问题的主要谈判平台；但由于发达国家与发展中国家之间存在严重分歧以及发达国家内部缺乏一致意见，各国在哥本哈根会议、德班会议、坎昆会议、华沙会议等多次缔约方大会上均无法达成有约束力的国际协议。这一事实促使一些观察家主张在较小的国家范围内开展国际合作。例如，奥斯勒·汉普森（osler Hampson）和保罗，海因贝克（Paul Heinbecker）强调选择性论坛（selectiveforum）在管理经济和社会互动方面的价值。理查德·哈斯（Richard Haas）主张“精英多边主义”（elite multilateralism）应该与其他形式的多边主义并行。莫西斯·奈姆（Moises Naim）用少边主义（minilateralism）这一术语来指称成员范围较为狭窄的论坛。在这样的论坛中，“解决特定问题需要尽可能少的国家对问题的解决具有尽可能大的影响。”

G20机制的制度形式更加接近于“精英多边主义”或少边主义。与多边主义国际制度相比，“精英多边主义”或少边主义国际制度中由大国决定集体事务的权力政治色彩更加浓重。就权力政治的影响而言，多边主义并没有完全将其克服。在一些多边主义制度中，大国被赋予特权。例如，在联合国安理会中，五大常任理事国拥有否决权。尽管多边主义制度中存在大国被赋予特权的现象，但小国拥有参与多边谈判的权利。然而，在G20机制中，多边讨论只在少数成员内进行，集团成员以外的国家不参与讨论。G20没有明确说明选择成员的规则或程序。

在多边主义已成为国际合作的主导原则的情况下，G20机制的“精英多边主义”或少边主义组织原则的合法性受到了质疑。2009年，在联合国举办的主题为“世界金融和经济危机及其对发展的影响”的多边会议上，许多中小国家都强调联合国进程在应对全球金融危机中的重要性。这说明，在少边主义国际制度和多边主义国际制度之间，中小国家更倾向于通过后者来应对全球金融危机。全球治理集团也在其声明中表达了对多边主义的关切：“联合国是唯一具有普遍参与特征和无可置疑之合法性的全球机构。”。挪威外交部长乔纳斯·斯多（JonasStore）则明确提出了针对G20机制少边主义组织原则的尖锐批评。他批评道，“G20是一个自我任命的集团（self-appointed group），其组成是由大国决定。它可能比G7或G8这样的仅仅代表富国的集团更具代表性；但它仍然是独断专行的，我们不是生活在19世纪这样的大国聚在一起为世界制定规则的时代。”

由于缺乏代表性并且不符合多边主义原则，G20机制面临着合法性困境。合法性的缺乏会对国际机制的有效性造成负面影响。制度合法性的缺失会带来一系列的社会成本，这会对制度的效力、有效性和效率造成负面影响。这种社会成本表现为制度或其支持者不得不花费政治和经济资源来解释或阐述其政策，这会减缓和弱化制度的有效运作。在最坏的情况下，合法性的缺失会导致制度名存实亡或解体。就G20机制而言，非成员国对其合法性的不认同很可能会导致其运作和决策无法得到这些国家的支持，从而使其在需要非成员国配合的议题上难以实现对全球经济的有效治理。

在全球经济治理实践中，凝聚政治共识是G20机制发挥领导作用的主要方式。尽管各成员在G20会议上达成的国际协议不具有法律约束力，但这些协议并非没有实质性作用。它们凝聚了G20成员的政治共识，在后续行动中，各国可能会在国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、联合国、国际劳工组织、金融稳定理事会、经济合作与发展组织等国际组织平台上将政治共识付诸实施，执行各成员在G20会议上达成的协议。这些国际组织是G20重要成果的落实者和执行者。例如，国际货币基金组织负责开展G20宏观经济政策相互评估，并落实关于G20推动的国际货币基金组织份额和治理改革一揽子方案；金融稳定理事会负责推进G20峰会决定的金融监管领域各项重要举措；世界贸易组织和经济合作与发展组织负责研究贸易问题，包括大宗商品价格波动和全球价值链体系，并监督落实G20成员遵守反对贸易保护主义情况；国际劳工组织负责提供全球就业形势和有关政策建议，为G20历届峰会都沿用的“增长和就业”主题提供技术支持。如果各成员在G20会议上达成的协议得到执行，全球经济治理将按照G20机制确定的方向进行改革。在这些国际组织执行G20协议过程中，不认同G20机制合法性的非成员国可能会采取不合作态度，从而对G20机制的有效性造成不利影响。

合法性有助于提高国际机制的有效性。反过来，国际机制在治理实践中表现出来的有效性有助于增强成员国和非成员国对其合法性的认同。行为体对某种制度的忠诚可以部分地归因于由制度运行带来的现实的或可以预见的福利。同时，行为体没有发现和预期发现更有效率的替代性制度，又能够强化制度的合法性。在应对全球金融危机方面，G20机制取得了很好的工作成效，在推动成员国协调宏观经济政策方面发挥了重要作用。无疑，这有助于成员国和非成员国形成“G20机制可以带来福利改进效应”的良性预期，增强其对G20机制的信心。良性预期以及对G20机制的信心又有助于成员国和非成员国增强对G20机制的合法性认同，这使G20机制面临的合法性困境在一定程度上得到缓解。

二、G20机制转型对其有效性的影响

尽管在G20机制应该是临时f生危机解决机制，还是全球经济治理的长久性机制这一问题上还存在争议；但大多数成员依然属意后者。事实上，G20机制已经在治理实践中迈出由临时性危机解决机制向长效治理机制转型的步伐。其表现是：前三届G20峰会主要讨论宏观经济政策协调、国际金融市场监管、国际金融机构改革、国际货币体系改革等以应对全球金融危机为导向的议题；从2010年6月举行的多伦多峰会开始，发展援助、能源安全、粮食安全、大宗商品价格波动等与金融危机的临时性解决没有直接关系的议题逐渐进入G20峰会议程。在从临时性危机解决机制向长效性治理机制转型的过程中，金融危机本身的训导效应（disciplinary effect）不可避免地弱化，G20议题向更加广泛的范围扩展，这将对G20机制的有效性造成不利影响。

（一）危机训导效应的弱化

金融危机的训导效应因G20成员在危机中产生的强烈紧迫感而发生，它会不可避免地随着危机的缓解而弱化。在开展应对全球金融危机的集体行动时，强烈的紧迫感促使各G20成员迅速形成政治共识并实施政策协调。然而在危机得到缓解后，危机训导效应的弱化使G20成员达成政治共识的意愿明显减弱，G20成员之间的分歧逐渐显现。

在与金融危机的临时性解决方案没有直接关系的议题上，G20成员主要表现出两类分歧。第一类分歧是经济复苏情况较好的G20成员与仍处于经济低迷状态的G20成员之间在未来危机防范措施上的分歧。例如，2010年初，国际货币基金组织提出了征收金融交易税等关于全球金融治理的一系列方案。这些方案的目的是提高系统稳定性，增加用于防范未来金融危机的资金储备。在同年6月举行的G20多伦多峰会上，轮值主席国加拿大对IMF提出的方案表示反对。其原因是：加拿大经济已走上复苏轨道，并且金融部门是其优势行业。因此，加拿大不希望实施更加严厉的金融监管措施。澳大利亚和日本等金融部门受危机影响较小的G20成员也反对国际货币基金组织提出的方案。最终，各国未能在G20多伦多峰会上就着眼于未来危机防范的全球金融治理议题达成共识。

第二类分歧是发达国家与新兴市场国家之间因对不同议题优先性认识的差异而产生的。新兴市场国家认为，G20机制应优先关注发展议题；发达国家则认为，全球经济失衡、气候变化、粮食安全、大宗商品价格波动等议题应被置于优先位置。虽然G20成员在峰会轮值主席国的协调下就上述议题制定出一些行动计划，并将其写入G20峰会公报；但由于发达国家与新兴市场国家之间的分歧并未消除，G20机制没有在这些行动计划的执行上取得实质性进展。例如，G20成员在2010年首尔峰会上就全球失衡出台了“参考性指南”，但该指南因分歧过大而难以落实。根据《G20首尔峰会公报》，各成员国在2013年前不设置新的贸易及投资壁垒，反对任何形式的贸易保护主义。但事实上，全球保护主义在此后几年甚嚣尘上。据世界贸易组织统计，危机以来，G20成员实施的贸易限制措施超过800项，到2012年底只撤销了20%。由于保护主义，全球每年贸易额减少6500亿美元，占全球贸易总额的3.5%。

在从临时性危机解决机制向长效治理机制转型的过程中，G20机制无法借助金融危机本身的训导效应来促使其成员达成政治共识，G20成员之间的分歧变得难以弥合，这将削弱G20机制的有效性。

（二）G20议题的扩展

随着G20机制从临时性危机解决机制向长效治理机制转型，G20议题从以金融危机的临时性解决为导向的领域逐渐扩展到更加广泛的范围。议题范围的扩大会减轻G20机制向其成员施加的遵约压力，从而对G20机制的有效性造成不利影响。

尽管G20成员在G20机制中没有遵守承诺的法律义务，但由于承诺的遵守直接关系到G20机制在政策协调和问题解决方面的有效性，承诺在多大程度上得到遵守一直是G20成员的重要关切。为促进其成员对承诺的遵守，G20在匹兹堡峰会后建立了相互评估程序。在该程序下，各国领导人对其他G20成员遵守承诺的状况进行相互评估。在遵守承诺方面表现不好的G20成员会在G20峰会上被点名批评。通过对不遵守承诺者的点名批评，相互评估程序对G20成员构成了一定的遵约压力。

G20议题的扩展使各国领导人需要评估的承诺数量和范围明显增多。这使G20成员的领导人很难在有限的时间内对其他成员遵守承诺的状况作出准确的评估。此外，由于G20成员的领导人在进行相互评估时需要运用与承诺议题相关的专业知识，议题范围的扩大使评估者专业知识储备量与客观需要量之间的差距变得更大，这势必会影响相互评估的准确性。在相互评估的准确性缺乏保证的情况下，即使某个成员获得负面评估结果，其他成员也很难令人信服地对其进行点名批评。相互评估程序对G20成员构成的遵约压力也将因此而减轻。如果相互评估程序不能对G20成员构成足够的遵约压力，这一程序就不能有效地促进成员国遵守承诺，G20机制在政策协调和问题解决方面的有效性也会随之降低。

三、G20机制的改革路径

在G20机制向长效治理机制转型过程中，其有效性难以达到致力于金融危机的临时性解决时表现出来的较高水平。这意味着，G20机制将难以借助较高水平的有效性来缓解其合法性困境，而只能通过其他途径来增强合法性。要做到这一点，G20机制需要采取适当的改革措施。

出于增强G20合法性的目的，有学者提出了分选区选举G20成员的改革方案。其具体内容是：将世界分成四个选区并将席位相应地分配给每个选区，然后将剩下的9个席位根据各个选区的经济实力来进行分配；根据目前的经济实力分布，美洲、亚洲、欧洲各有7个席位，非洲有4个席位；在每个选区内采取加权投票的方式来选出G20成员。这一方案考虑到分选区选举对G20合法性的认证作用，具有一定的合理性。但其问题在于：如果按此方案实行改革，可能会出现在全球经济具有系统重要性的国家未能当选的情况，G20机制在全球经济治理中的有效性可能会因缺乏这些国家的参与而受到削弱。从这一角度看，分选区选举的改革方案并不可取。

虽然G20机制迫切需要通过内部改革来增强其合法性，但改革不能以损害有效性为代价。满足这一要求的改革路径有两条：其一，通过提高G20机制的有效性来增强其合法性；其二，在不损害机制有效性的前提下增强G20机制的合法性。在第一种路径下，G20机制可以采取强化部长级会议的相互评估功能的改革措施；在第二种路径下，则可以采取提高G20进程的开放性和加强G20成员与非成员国之间的制度化联系两项改革措施。

（一）强化部长级会议的相互评估功能

G20机制从临时性危机解决机制向长效治理机制转型使其议题范围大为扩展。受峰会时间和领导人的专业知识所限，G20峰会的相互评估程序难以在议题范围大为扩展的情况下对其成员形成足够的遵约压力。要解决这一问题，G20需要利用部长级会议对其成员在各个议题领域的承诺遵守状况开展相互评估。相比于G20峰会上领导人之间的相互评估，G20成员的各个职能管理部门负责人在部长级会议上开展的相互评估可以达到更高的准确性。这是因为：一方面，由于G20部长级会议的讨论议题集中于特定政策领域，各国部长可用于评估其他成员在该政策领域承诺遵守状况的时间相对充分，这在一定程度上减少了时间因素对相互评估准确性的影响；另一方面，G20成员部长在其负责的政策领域拥有较为丰富的专业知识和实践经验，为相互评估的准确性提供了必要的智识保障。

鉴于在G20部长级会议上开展相互评估具有上述优势，G20需要强化部长级会议的相互评估功能，通过在部长级会议上加强相互评估来减少议题扩展对相互评估程序下遵约压力的“弱化效应”。目前，G20部长级会议已涵盖财政、金融、环境、发展、劳工和就业等政策领域。定期召开的部长级会议包括：财长和央行行长会议、环境问题部长级会议、发展问题部长级会议、劳工和就业部长级会议等。为强化相互评估功能，这些部长级会议需要将相互评估作为其重要议程，以定期相互评估促使成员国遵守其在G20峰会上做出的承诺。同时，G20还需要启动其他相关政策领域的部长级会议，并在新启动的部长级会议上引入相互评估程序，使相互评估程序下遵约压力的覆盖范围随着议题范围的扩展而同步扩展。通过强化部长级会议的相互评估功能，处于转型过程中的G20机制可以保持相对较高的有效性，这将使G20机制可以继续采用以较高水平的有效性缓解合法性困境的模式。

（二）提升G20进程的开放性

提升G20进程的开放性旨在让非成员国的利益以间接方式在G20机制中得到代表。其具体措施是增强联合国秘书长、七十七国集团领导人和非洲联盟领导人在G20进程中的作用，使其充分参与多边对话。一方面，由于联合国秘书长、七十七国集团领导人和非洲联盟领导人已被视为广大发展中国家的利益代言人，如果能够让他们参与G20进程中各项议题的讨论，G20的代表性和合法性将得到增强。另一方面，如果根据这一方案实行改革，G20的成员国数量不会增加，以“系统重要性”为标准的成员构成也没有改变，G20机制的有效性就不会受到影响。因此，通过提升G20进程的开放性，G20可以在有效性不受影响的情况下增强自身合法性。

（三）加强G20成员与非成员国之间的制度化联系

对于如G8和G20这样的非正式国际机制而言，扩大成员范围并不是提高代表性的唯一途径。与非成员国建立制度化联系也能起到提高非成员国代表性的作用。出于这一目的，G8曾寻求与发展中大国建立对话机制。2005年，时任英国首相托尼·布莱尔邀请中国、巴西、印度、墨西哥和南非等国参加G8峰会的某些活动，这成为G8与发展中大国开展对话的开端。2007年峰会上，G8与这些发展中大国之间的对话被确立为海利根达姆进程。进程通过由来自G8成员国的特别代表和副部长组成的指导委员会进行协调，指导委员会主席由G8轮值主席国担任。委员会下设发展、投资、创新与知识产权、能源四个工作组，每一个工作组有两名联合主席，分别来自G8成员国和五个发展中大国。设在经济合作与发展组织总部的海利根达姆秘书处为海利根达姆进程提供组织和学术支持。

为提高其代表性，G20也采取了类似的举措，经常邀请不同国家参加峰会中的特定会议。此外，G20还试图通过促进其成员为所在地区的非成员国代言来提高代表性。例如，一些G20成员国参与了“延伸计划”（outreach program）。主要内容为参与该计划的G20成员国与所在地区的非成员国协商，以求实现代理代表性（proxy representation）。澳大利亚是参与“延伸计划”的G20成员之一。对于这一计划，澳大利亚政府表示，“澳大利亚官员定期与我们的地区邻国开展延伸会晤（outreach meetings），以确保G20的决策体现我们地区的需要”。

上述行动虽然给予了非成员国一些在G20机制中得到代表的机会，但G20成员与非成员国相互联系的制度化程度仍然不高。要获得更高水平的代表性，G20机制需要加强其成员与非成员国的制度化联系。G20可以借鉴G8发起的海利根达姆进程，建立成员国与非成员国之间的对话机制。由此，G20机制的合法性可以在有效性不受影响的情况下得到增强。

四、G20机制转型与中国的战略选择

对于G20这一全球经济治理中的重要机制，中国给予了高度重视，积极参与政策协调，为金融危机管理作出了贡献。在应对全球金融危机过程中，中国在G20框架下积极与其他主要经济体协调配合，帮助稳定美国及国际金融市场，为国际货币基金组织提供更多金融资源，与相关经济体签订了货币互换协议，从而增强了G20机制的危机管理能力。在G20推动各国协调政策、刺激经济复苏的行动中，中国也发挥了带头作用，实施了基于扩大内需的积极财政政策。这不仅使中国经济保持了较高增速，而且成为拉动世界经济增长的最大动力，加强了G20在推动全球经济增长方面的可信度。

除为金融危机管理贡献力量外，中国还在G20进程中积极推动全球经济治理改革。对于中国而言，如果能够按照自身偏好塑造G20议程，全球经济治理改革就可能以符合其偏好的方式推进；反之，如果中国未能按照自身偏好塑造G20议程，就会失去影响全球经济治理改革的机会。因此，中国在G20进程中积极按照自身偏好塑造G20议程，以求全球经济治理改革以符合其偏好的方式推进。在G20峰会上，中国领导人围绕国际金融监管改革、国际金融组织改革、国际货币体系改革等议题提出了多项倡议。这些倡议使中国的改革诉求得到清晰展现，表明了中国希望全球经济治理向“公平、公正、包容、有序”的方向改革的意愿。

在中国及其他新兴大国的共同努力下，国际金融组织改革议题被纳入G20议程。中国和其他新兴大国一道，在国际金融组织改革议题上按照其偏好塑造了G20议程。提高新兴大国和发展中国家在国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构中代表性和发言权成为G20成员的政治共识。具体表现为：2009年9月，各成员在G20匹兹堡峰会上承诺将新兴市场国家和发展中国家在国际货币基金组织的份额提高5%以上；发展中国家和转型经济体在世界银行至少增加3%的投票权。2010年6月，多伦多峰会确定，增加新兴市场国家官员和学者担任世界银行、国际货币基金组织以及其他国际金融机构高管的比例。2010年首尔峰会进一步细化匹兹堡峰会承诺，宣布国际货币基金组织份额由发达国家向新兴市场和发展中国家转移6%。基于G20峰会共识，国际货币基金组织理事会于2010年12月15日通过了份额和执行董事会的改革方案。依据这一改革方案，超过6%的国际货币基金组织份额将从代表性过度的国家转向代表性不足的国家。改革生效后，中国的份额将从4%升至6.39%，投票权也将从3.81%升至6.07%，成为国际货币基金组织的第三大份额持有国。印度、俄罗斯和巴西的份额也将进入前十位，新兴大国在国际货币基金组织的代表性和发言权显著增强。

由于G20议程对全球经济治理改革具有重要影响，因此对于中国而言，在G20机制中积极参与议程塑造是有助于增进国家利益的战略选择。随着G20机制从临时性危机管理机制向长效治理机制转型，G20议题扩展到更加广泛的范围。这意味着，中国需要在更多的议题上塑造G20议程，议程塑造能力的重要性更加凸显。为进一步提升议程塑造能力，中国既需要加强与其他新兴大国的协作，也需要争取在特定议题上偏好相近的发达国家的支持。在多边谈判或对话进程中，国家可以借助正式或非正式集团的集体力量来增强其对议程的影响力。在G20进程中，中国主要借助金砖国家机制来增强自身对G20议程的影响力。通过在金砖国家机制这一合作平台上与其他新兴大国协调立场，进而在G20峰会上发起共同倡议，中国获得了更强的议程塑造能力。中国与其他新兴大国在议程塑造行动上的协作为其在国际金融组织改革议题上成功塑造G20议程创造了条件。要在塑造G20议程的未来行动中有更大的影响力，中国需要加强金砖国家机制建设，利用这一机制进一步提升与其他新兴大国在全球经济治理改革各项议题上的协作水平。

此外，中国也应当注意，尽管新兴大国在世界经济中的比重已大有提升，但与发达国家相比仍然处于相对弱势地位。因此，中国还需要在议程塑造行动中争取在特定议题上偏好相近的发达国家的支持。中国和其他新兴大国之所以在国际金融机构改革议题上实现对G20议程的成功塑造，一个重要原因是美国对国际金融机构改革持支持态度。而美国对此持支持态度缘于两点：其一，新兴大国只是要求将一部分国际货币基金组织份额和世界银行投票权从某些份额比例过高的欧洲国家手中转移出来，美国的份额和投票权不会受到影响；其二，在金融危机背景下，美国希望通过提高新兴大国在国际金融机构中的代表性来增强这些机构的合法性，从而为其发挥更大的作用创造条件。出于上述考虑，美国对新兴大国提出的从代表性过度的欧洲国家手中转移出一部分份额的主张给予了支持。美国对国际金融机构改革的支持使得来自发达国家的阻力大为减少，从而在很大程度上提高了新兴大国将这一议题成功引入G20议程的可能性。这一事例说明，在特定议题上争取部分发达国家支持是有可能实现的。通过合理设计改革倡议方案，中国可以在借助新兴大国集体力量的同时争取部分发达国家的支持，从而提高成功塑造G20议程的可能性。

除在G20机制中积极参与政策协调和议程塑造外，中国还需要为增强G20合法性力推G20机制改革。强化部长级会议的相互评估功能虽然会给中国带来更大的遵约压力，但为缓解G20面临的合法性困境，中国需要承受这一压力，支持G20部长级会议相互评估功能的强化。此外，中国需要发起提高G20进程开放性及加强G20成员与非成员国之间制度化联系的改革倡议。为使改革倡议被各G20成员接受，中国的倡议行为需要在加强与其他新兴大国协作及争取部分发达国家支持的基础上稳步推进。

结语

由于代表性不足并且不符合多边主义原则，G20机制尚不具备充足的合法性，G20机制面临的合法性困境对其有效性具有负面影响。对于以有效治理为基本目标的G20而言，这一负面影响不容忽视。

G20机制在应对金融危机过程中的出色表现在一定程度上缓解了其面临的合法性困境。然而，在G20从临时l生危机解决机制向长效治理机制转型的过程中，由于危机训导效应的弱化和G20议题的扩展，G20机制将难以维持其在危机解决实践中表现出来的较高水平的有效性，这将使G20机制难以借助较高水平的有效性来缓解合法性困境。对于G20而言，通过机制改革来缓解合法性困境已变得日益迫切。为增强自身合法性，G20需要强化部长级会议的相互评估功能，提高其进程的开放性，加强其成员与非成员国之间的制度化联系。在G20向长效性治理机制转型过程中，中国既需要积极参与政策协调和议程塑造，通过加强与其他新兴大国协作及争取部分发达国家支持来提高议程塑造能力；也需要为增强G20合法性力推G20机制改革。

（作者简介：上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副研究员，博士，200083）

收稿日期：2014年3月

（责任编辑：左品）