论协商民主广泛多层制度化发展

刘杰　单士鹏

摘 要：协商民主的广泛多层制度化发展是鼓励公众有序政治参与的新形式。它既与中国社会的多样性、复杂性相适应，也与发达国家的代表性理论具有一定的契合性。场域理论为协商民主广泛多层制度化发展提供了新的理论分析视角。本文根据实践场域客观存在的协商民主形式，从协商主体、主题、具体形式、方法、程序等方面对协商民主的广泛多层制度化发展提供经验支持，进而说明这一协商民主形式是当代中国民主政治发展的新观念和新实践。

关 键 词：协商民主；场域理论；广泛；多层；制度化

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0006-06

投稿日期：2014-03-03

作者简介：刘杰（1968—），女，辽宁抚顺人，东北财经大学公共管理学院教授，博士，研究方向为西方社会学理论和应用社会学；单士鹏（1988—），男，山东菏泽人，东北财经大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政治社会学。

基金项目：本文系辽宁省统战部重点研究课题“关于健全社会主义协商民主制度问题研究”的阶段性成果，项目编号：20130059；2014年辽宁经济社会发展立项课题“社会组织纳入协商民主体系问题研究”的阶段性成果，项目编号：2014lslktzzx-01。

2006年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”；党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度；党的十八届三中全会强调推进协商民主广泛多层制度化发展。实践证明，社会主义协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是社会治理模式的一种新观念和新的实践形式。

一、广泛多层制度化是协商民主的新形式

兴起于20世纪后期的西方协商民主理论是对代议制民主缺陷与不足的再思考。对于协商民主认知的研究，不同的学者具有不同的视角。协商民主是一种决策形式，它“更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。”[1]协商民主是一种治理形式，它“是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[2]协商民主是一种团体组织或政府形式，它“指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[3]

作为政治文明的协商民主在我国已有一定的历史并积累了较为成功的经验，如新中国的政治协商制度就是协商民主的一种代表形式。从上层建筑的角度看，协商民主的具体形式必须随着时代的发展而变化。在新时期，协商民主作为一种社会治理模式，在我国的政治实践中不断创造出新形式、新方法，从而体现出鲜活的政治生命力。具体而言，新时期协商民主的新形式是广泛、多层与制度化。

协商民主新形式之广泛性。广泛性是指协商民主横向覆盖范围，涵盖国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织。意味着协商主体、主题涉及领域广泛，覆盖了社会的各个方面。在政治生活场域，协商民主体现在政治协商、参政议政、民主监督、合作共事等方面；在社会治理场域，协商民主体现在人大立法过程、地方政府听证会、村民民主恳谈会等方面。

协商民主新形式之多层次性。多层次性是指协商民主纵向布局层级，包括全国的、地方的、基层的协商民主。意味着协商民主不局限于政协组织，还体现在党内民主、人民代表大会民主、基层民主等方面。立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多层次协商民主形式使社会各个方面特别是基层群众提出的意见和建议能够通过不同的渠道得到充分的反映。

协商民主新形式之制度化。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[4]协商民主制度化是指通过具体的制度设计、制度安排，使协商民主按照规定的程序、渠道、形式开展。就以上广泛、多层的协商民主形式中谁与谁协商、协商什么、如何协商、协商成果呈现等都应通过制度设计加以明确和规范。

二、广泛多层制度化的协商民主与场域理论的契合

场域理论是由法国社会学家皮埃尔·布迪厄提出的。场域被认为是“在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或是一个构型”，[5]它所展示的是处于网络关系中由于占有不同资本而导致不同位置的行动者之间的客观关系。场域、惯习和资本是场域理论的三个核心概念。场域理论这三个核心概念已成为分析协商民主广泛多层制度化发展概念的工具。

（一）协商民主广泛性与场域理论的契合

协商民主广泛性与场域理论的契合主要体现在：协商民主形式广泛与每个场域空间运行规律相契合。

布迪厄认为，“在高度分化的社会里，社会世界是由大量具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间。”[6]这些一个个相对独立、自主的“社会小世界”被布迪厄称为场域。中国经济体制深刻变革，社会利益群体多元化，出现了大量的、独立的、自主的“社会小世界”，这些“社会小世界”有其自身的逻辑规则和专门利益，而且这些逻辑规则与专门利益是该场域所特有的。面对日益分化、有着一套自己独特价值观和运行逻辑的社会“小世界”，社会治理就不能采取统一标准模式，如在社会治理场域，一旦忽视其运行规律，精英阶层占据主导地位，排斥普通公众的参与，就会加剧社会矛盾，最终引发群体性事件。广泛的协商民主形式遵循不同场域运行的规律，把不同场域中的行动者纳入协商主体之中。如在政治协商场域，由于协商主题需要以一定的相关知识为依托，政治协商会议就把非政协委员排除在政治协商场域之外，进而提高协商效率；在公共治理场域，需要广大公众的积极参与，则通过村民代表大会、居民代表大会、听证会等协商形式把公众纳入到社会治理主体之中。

（二）协商民主多层次性与场域理论的契合

协商民主多层次性与场域理论的契合主要体现在：协商民主形式的多层次性与场域资本斗争形成的象征性的合法性的“误识”①相契合。

布迪厄认为，场域是一个争斗性的社会空间，而决定场域竞争的就是资本，资本的分布结构体现了社会的权力结构，特定资本的分配决定着他们的策略。随着市场经济的发展，我国贫富差距不断拉大，不同场域间资本差距不断加大，优势资本占有者在资本斗争中更容易获得支配性位置而取得合法定义的垄断权力，如此背景下形成的公共决策虽然被赋予了象征性的合法性，然而这是一种“误识”。而这种“误识”容易引起不同阶层的矛盾和冲突，最终造成经济的迅速发展与不同阶层的矛盾并存的尴尬局面。多层次的协商民主形式如全国的、地方的、基层的协商民主形式弱化了场域资本差异对协商民主的影响，在同一场域中，由于位置的相近性，协商主体以相对平等的身份进行交流和对话，极大地增进了政治共识，最大程度地确保了人们平等期待的表达和平等权利的实现。同时，多层次的协商民主形式降低了公众进入政治生活场域的门槛，如民主恳谈会、公众评议会等协商形式增加了公众与政府部门的互动，使此背景下形成的公共政策更具有合法性。

（三）协商民主制度化与场域理论的契合

协商民主制度化与场域理论的契合主要体现在：协商民主形式的制度化与场域惯习无意识性相契合。

布迪厄认为，惯习是一个持久的、可转移的禀性系统。惯习一旦产生，对行动者的行动会产生潜移默化的影响。正如布迪厄所言，“惯习这一方案将它们的特殊影响归结为这样一个事实：它们在意识和语言之下，内省研究或者意愿控制之上发挥作用。”[7]然而，由于人们惯习的形成总是基于自己在社会空间中所占位置的感觉，因此未必能够越过自己的视野来客观、准确地认识社会现实，他们多是根据被视为当然的默识经验来引导自己的实践行为。随着社会成员流动的不断加快，人们所处的位置也发生着变化，行动者的行动未必总是遵循理性，他们总是按照自己理解的规则行事。正如韦伯所说，“只有当遵从规则的利益大于无视规则的利益时，社会行动者才会遵守这项规则。”[8]场域中惯习的这种无意识性要求我们要通过具体的制度设计、制度安排使协商主体按照规定的程序、渠道、形式行事。如协商民主中的“官本位”思想，政府工作人员不能完全适应协商这一场域，而习惯性地运用行政权力对协商民主进行干涉。因此，在不同场域中，要以制度的形式对主体进行引导，使惯习活跃于与主体身份相适应的场域之内。

三、协商民主广泛多层制度化的具体实践形式

场域由相互作用的关系束构成，所有关系束都指向一个圆心——资本，所有场域的竞争、冲突均围绕资本而展开。责任资本（相关身份者常常根据他人的身份期待而行动，身份成为责任资本）的差异导致公共参与场域参与的差异，人们根据其身份责任来承担相应的公共事务。广泛多层制度化的协商形式根据参与者身份的不同而承担不同的公共事务，构建了多元主体间的协调与参与网络。

（一）政治协商制度

布迪厄认为，每个场域都具有或多或少已经制度化的“进入壁垒”。非政协委员和普通公众由于身份的限制未能进入政治协商会议场域，与此同时，政治领袖、社会精英在权力监督、政治民主化、国际关系演进中都发挥了不可替代的作用。

精英代表大都自觉地承担起“立法者”与立法的责任，他们拥有与维护、完善社会秩序有着直接联系和决定性的关联知识，正是因为如此，精英阶层所拥有的特权使得他们能够也必须承担起他们的责任。然而，精英主义思想容易泯灭人们的民主精神，为此，只有以法律制度的形式对协商主体、主题、程序等进行约束，才能形成精英阶层运用先进知识、经验维护广大人民利益的局面。立足制度角度，以下是政治协商会议的协商主体、协商主题、具体实践形式、协商方法及其程序等内容。

[事项＼&具体内容＼&协商主体＼&中国共产党、各民主党派、各人民团体、少数民族和社会各界的代表＼&协商主题＼&国家的大政方针以及有关爱国统一战线的其他重要问题等＼&具体实施形式＼&中国人民政治协商会议＼&协商方法＼&提案、讨论、征求意见＼&协商程序＼&一＼&听取和审议政协委员会常务委员会工作报告、提案工作情况报告，听取并讨论政府工作报告及其他有关报告＼&二＼&政协委员围绕国家大政方针、中心工作和经济、政治、文化、社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题形成提案＼&三＼&对提案进行综合分析，运用多种形式向中共中央有关部门、中央国家机关有关部门、军队有关部门反映重要意见和建议＼&]

鉴于精英阶层在政治生活中的积极作用，应通过制度设计来约束权力和财富对协商过程产生的影响，而不是消除权力和财富。

在政治协商会议场域中，参与主体是来自各行各业的精英，每一个行业、议题均可以细化为一个场域。为了遵循每个场域的规则与利益要求，实现不同利益群体更有效的社会治理，党的十八大就人民政协协商形式提出了“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”的要求。以下是党的十八大提出的四大平台协商形式的具体内容。

[名称＼&具体内容＼&专题协商＼&以政协主要领导和各民主党派负责人、有关界别代表人士、党委政府领导及相关部门负责人为协商主体就经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题进行协商＼&对口协商＼&以政协专门委员会和相关党委政府部门为协商主体就经济社会发展和人民群众普遍关心的相对具体、集中的事务进行民主协商＼&界别协商＼&以界别为单位某个或多个界别的委员为协商主体就经济社会发展和一些领域重大和长远的专业性问题进行协商＼&提案办理协商＼&以政协委员为协商主体同党政部门，就经济社会发展的方方面面提出议案＼&]

（二）基层协商民主制度

布迪厄认为，合法性是场域中不同主体间资本博弈的过程。场域理论认为，人之所以愿意进入公共参与场域，接受公共场域中不同关系的束缚，是因为公共参与场域中存在着公共资本。随着社会利益与社会结构的渐趋分化，不同群体的利益诉求日渐增多，为追求公共参与场域中的公共资本，公众参与社会事务管理的要求也日趋强烈。基层协商民主就是基于关系人民群众切身利益的问题与群众直接协商，而共识的达成不仅限于精英阶层。

⒈民主商谈会。民主商谈会首推我国浙江温岭民主恳谈会，其实质是政府决策的公开听证会、官员和公众的平等对话会、不同利益群体的协调沟通会。公众、政府部门等参与主体通过特定场域内资本的博弈形成决策，“通过改变偏好、在有着不同利益和观念的人们间产生理解和尊重、增强治理能力，协商可以增强地方社区解决冲突的能力”[9]然而，就温岭商谈会来说，协商会议仍有沦为形式化的危机。例如“某社区签订一项关于如何为不同的社会团体分配有限空间的合同”，社会团体间通过协商讨论达成的共识被潦草地写在半页纸上，地方政府以优美的语言为共识写草稿并转化为打印的形式，同时让社会团体修改并签定合同，这样的民主协商就失去了原有的性质，沦为了形式。为此，应从制度方面加以限制。以下是协商主体、协商主题、协商实践、协商方法及其程序等内容。

[事项＼&具体内容＼&协商主体＼&地方政府部门、基层自治组织以及人民群众＼&协商主题＼&公共政策、社区战略计划、地方发展的优先顺序、卫生保健、邻里安全、基础设施投资等＼&具体实施形式＼&听证会、居民恳谈会和居民论坛会等＼&协商方法＼&讨论、征求意见但不投票＼&协商程序＼&一＼&有关部门安排议程和程序＼&二＼&与会者公开讨论，表达他们的意见和偏好＼&三＼&有关部门领导回答与会者提出的问题，甚至当场作出决策＼&]

注：根据（澳大利亚）何包刚.中国协商民主制度[J].浙江大学学报（人文社会科学版）.第35卷.2005，（03）绘制。

⒉公众评议会。以权利制衡权力是现代民主政治的一条基本原则。公众评议会开我国地方政府“自下而上”绩效评价的先河，然而，其在运作过程中仍存在一系列问题，例如评价对象和指标与评价主体的性质、能力不符；评价组织与实施的独立性和专业性不足。公众评议会就评价对象而言，应该选取一些与公众接触较为密切的具有服务性质的部门（如民政、税务和城市管理等），不应选取远离公众日常生活的部门（如保密局、科研所等）；评价指标应选取“服务态度”、“办事效率”及“满意度”等。此外，在制度不完善的前提下，公众评议会很难避免“暗箱操作”，从而影响结果的客观性和准确性；评议会有时因牵涉过多的人力、物力而影响政府内部的正常运转，从而得不偿失。尽管公众评议会还存在着很多不足，但随着协商制度的不断实践，最初的限制可能会被超越，导致结构性变化，为基层协商民主开辟一条道路。立足制度方面，以下是公众评议会协商主体、主题、实践形式、方法、程序等内容。

[事项＼&具体内容＼&协商主体＼&广大的人民群众＼&协商主题＼&评价地方干部及他们的业绩＼&具体实施形式＼&乡村评议会议、城市社区评议会议＼&协商方法＼&讨论、填写评价表、投票＼&协商程序＼&一＼&主要领导就地方领导的业绩作报告＼&二＼&市民提问题、交换意见、并参与政策制定和领导业绩的讨论＼&三＼&市民填写评价表（也被称为信任投票）＼&]

注：根据（澳大利亚）何包刚.中国协商民主制度[J].浙江大学学报（人文社会科学版）.第35卷.2005，（03）绘制。

⒊村民（居民）代表大会。村民（居民）代表大会是基层协商民主制度的典型代表形式。布迪厄认为，相关地位身份者在自身身份意识的推动和他人身份期待的约束下会产生较高的参与意识。村民与居民在身份上的同质性较高，通过村民（居民）代表大会这一协商形式，村民（居民）会比较积极地参与到公共事务管理之中。就村民（居民）代表大会而言，在我国已取得了很大成效，但村民（居民）代表大会制度在运行过程中仍存在一系列问题，如村民（居民）代表会议权力不明确、会议程序不明确、代表性不充分、村民（居民）代表与被代表者沟通不足、会议组织者未明确村民代表资质等。就居民代表大会而言，协商主体、协商程序等不以具体的法律制度为依托，多数以地方性法规为标准；由于现代都市社会的快节奏和市场经济的冲击，导致城市居民人情关系冷漠，居民多被禁锢在“水泥钢筋笼”里，缺乏共同的关注点，小区居民代表大会形同虚设，有些小区甚至没有居民委员会等基层组织。以下是村民（居民）代表大会的协商主体、主题、实践形式、方法、程序等内容。

[事项＼&具体内容＼&村民代表大会＼&居民代表大会＼&协商主体＼&广大人民群众与农村基层自治组织＼&城镇社区居民与城镇社区基层组织＼&协商主题＼&集体土地、村企业的成立和发展、村财富的分配、人员的罢免和村预算＼&治安问题、人口控制及处理城市社区日常事务＼&协商方法＼&讨论、征求意见、协商及投票＼&讨论、征求意见、协商＼&具体实践形式＼&村民代表大会、城镇居民代表大会＼&协商程序＼&一＼&与会代表达到法定人数，然后提出本次会议的议题＼&二＼&讨论和审议，村民代表应充分发表自己及其所代表的农户的意见、建议＼&三＼&表决与通过。在充分协商的基础上，对需要做出决定或决议的议题进行表决＼&]

⒋网络协商。作为一种新型的协商形式，网络协商突破了诸多参与瓶颈的限制，实现了参与主体的多元化，增强了资本博弈带来的合法性，打破了场域进入壁垒的限制。然而，网络协商也存在一系列问题，如网络公众的无序参与，法律制度缺失，网络政治精英捞取个人政治资本、谋求小集体利益，城乡数字鸿沟的凸显，城乡居民网络用户数量呈现两极分化，政府网络立法落后，导致网络协商法律真空等。现阶段，公众主要通过网络参与协商，引起不同场域精英的注意，借助精英的影响力形成公共舆论，进而影响政治精英的决策。由此可以看出，网络参与是基层协商与精英协商的有机结合。尽管网络参与协商中存在一系列问题，但通过网络参与处置的重大事件不胜枚举，如厦门 PX 项目、番禺垃圾焚烧事件、新交规“黄灯”判定问题等。从制度层面看，以下是协商主体、主题、具体实践形式、协商方法及其程序等内容。

[事项＼&具体内容＼&协商主体＼&“网民”＼&协商主题＼&协商主题开放，涉及生活中的方方面面＼&具体实践形式＼&以人民网的强国论坛为代表的BBS，贴吧，低成本、高效率网络签名，网络投票，微博等＼&协商方法＼&讨论、征求意见＼&协商程序＼&一＼&由传统媒体或网络发布信息＼&二＼&此信息引发舆论强烈关注，形成强烈共振效应＼&三＼&为了平息舆论，取信民众，政府与网民互动，进行调查，采取措施＼&]

总之，协商民主作为社会治理模式中的一种新观念和新的实践形式，符合党的十八届三中全会对创新社会治理体制进行精心部署和顶层设计的要求。广泛多层制度化的协商民主形式扩大了公众的政治参与范围，发挥了基础自治组织、社区平台的依托作用，同时，以制度规范的形式形成了社会治理的长效机制。可以说，协商民主广泛多层制度化发展无疑是沿着民主法治的道路推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

【参考文献】

[1]Carolyn Hendriks.The Ambiguous Role of Civil Society in Deliberative Democracy [A].Refereed Paper presented to the Jubilee Conference of the Australasian Political Studies Association[C].Australian National University，Canberra，2002：6.

[2]Jorge M.Valadez.Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies[M].USA Westview Press，2001：30.

[3]Maeve Cooke.Five Arguments for Deliberative Democracy [J].Political Studies，2000，（Vol.48）：947-969.

[4]（美）亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.三联书店，1992.12.

[5][6]（法）皮埃尔·布迪厄，华康德.实践与反思—反思社会学导引[M].李猛等译.中央编译出版社，1998.134.

[7]P.Bourdieu. Distinction[M].London：Routledge and Kegan Paul.1984.466.

[8]皮埃尔·布迪厄，华康德.实践与反思——反思社会学导引[M].李猛，李康译.中央编译出版社，2004.157.

[9]Warren，Mark.Deliberative Democracy[A].April Carter and Jeffrey Strikes eds.Democratic Theory Today[C].Cambridge：Polity Press，2002：188.

（责任编辑：高 静）