排放权交易陷入“三重门”

李鲲

2014年，以碳排放权、污染物排放权为代表的排放权交易制度建设在中国不断取得新的突破：碳排放权交易7大国家级试点全部启动，5大试点完成首次配额履约，发改委将控制碳排放强度纳入干部考核体系；8月25日，污染物排放权试点运行7年来，国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，初步建立顶层设计。然而，记者调查发现，在排放权交易的实际运行中，企业对排放权的资产属性认识不够，政府GDP至上的观念仍需转变，对排放的法律性约束亟待加强。

排污权交易“门可罗雀”

碳配额履约“临阵磨枪”

排放权是指控制一定区域内温室气体、主要污染物等的排放总量，再將其划成配额分给不同的排放单位形成的权利。排放权交易建立在“排放有偿”的理念之上，通过排放配额的交易流转实现总量控制的目标。排放权交易制度将对环境有影响的排放物量化成指标并赋予其资产属性，以市场的手段有效地实现环境保护。

排放权交易起源于美国上世纪70年代制定的《清洁空气法》中对排污权交易作出的立法性规定。我国的排放权交易也是从污染物排放权（即排污权）交易开始的，自2007年起，国家有关部门先后批复了天津、江苏等11个省（市）成为国家级排污权有偿使用和交易试点，一些省份也自行选择部分市（县）开展试点，交易机构如雨后春笋般在各地挂牌。

但总体上看，许多地方的排污权交易零散冷清。上海、北京、天津于2008年先后建立了环境交易平台，前两者至今没有排污权交易；成立于2011年6月的成都环境交易所因一直没有交易甚至面临被整合；而天津排放权交易所也仅完成了一笔交易。

据了解，各地的排污权交易大多是由政府协调完成的“拉郎配”，市场机制尚未完全发挥作用。

碳排放权交易起步相对较晚，2011年，国家发改委同意北京等7个省市开展碳排放权交易试点。2013年因有深圳、上海、北京、广东、天津5个试点先后启动碳排放权交易而被业内人士称为我国“碳交易元年”。随后的2014年，除了湖北、重庆相继开启试点之外，前5个试点更是经历了首次履约。

碳配额履约是审核机构对控排企业进行审核，将其实际二氧化碳排放量与所获配额进行比较，配额有剩余的可以出售或者留到下一年使用，超排的必须在市场上购买指标，从而使各企业实际排放总量不超过约定值。各试点的交易管理办法中都对企业的履约期限作出了明确规定，然而，在实际履约中，除上海与深圳外，其余3个试点的履约期均向后推迟。

北京市发改委将原定的6月15日推到6月27日，广东省同样将履约期限从6月20日推到7月15日。而天津则先后两次推迟履约期，从原定的5月31日一直推到7月25日。

与推迟履约期相伴的是企业碳交易的“临阵磨枪”。根据天津排放权交易所公开数据计算，天津2013年碳配额共交易约105.7万吨，其中有89.4万吨是在不到两个月的履约期内成交的，占总成交量的近60%；无独有偶，截至6月30日，深圳交易碳配额约152万吨，而其中有107万吨是在6月9日至6月30日内完成的，占比超过70%。

“三重门”限制排放权交易

环保部环境规划院副院长王金南介绍，我国碳排放权与排污权不同，排污权是基于绝对总量的控制，而碳排放权是基于增量的总量控制。也就是说排污权的总指标是逐年递减的，而碳指标总体上仍可增加，只是排放强度下降。但是，两者的交易机制相似，原理均是通过市场手段降低整个社会的减排成本并控制排放量。

记者调查发现，我国排放权交易市场发展总体上受到“三重门”的限制。

第一重门：企业对排放权的资产属性认识不深刻，参与热情不高。2008年参与了天津唯一一笔排污权交易的天津天士力集团旗下一家公司的总经理田雨表示，当时很多参与者根本就不知道排污权到底是怎么回事，“大家不知道买这个到底有什么用，不买又会怎样”。

天津市环保局副局长赵恩海表示，有的企业认为通过了环评又交了排污费，自然就有了排污权，这是不对的。

碳配额履约同样暴露了一些问题，全国5个试点中，上海履约率为100%，天津4家、广东2家、深圳4家未按期履约，而北京在距离最后履约期限只有10天时，仍有一半以上企业未履约。

通过与企业负责人交流发现，认为控排增加成本、不会增加收益，才是他们不愿履约的根本原因。

第二重门：政府GDP至上的观念限制排放权交易。天津排放权交易所总经理王靖表示，排放量的限制意味着对企业发展的限制，也意味着对地方发展的限制，没有国家的强制规定，很多地方政府不会主动掐掉自己的发展空间。由于环境存在一定的流通性，排污权还会涉及跨区域交易的问题，“大部分政府不会牺牲自己的GDP发展空间而把排污权卖给其他地方，这就形成了地方保护，交易市场也变得破碎化了。”王金南说。

负责多地碳排放审核工作的中国船级社质量认证公司一位负责人称，二氧化碳的流动性决定了碳交易可以在不同地区之间进行，“但在审核过程中我们发现，一些地方政府还是以GDP至上，配额发放很多，导致碳价下跌。”他说。

第三重门：法律约束相对较弱导致企业超排“后果不严重”。从碳排放超标罚款数字上看，各地的惩罚力度都不算大，企业超排成本低。上海规定超标最高罚款10万元，北京规定对超排部分按市场均价的3至5倍处以罚款，深圳规定对超排部分予以3倍的罚款；天津甚至没有罚金。而排污权方面，王金南表示，虽然日前出台了指导意见，但关于处罚等问题还需要有法律明确约束。

转变观念 加强法律约束

排污权与碳排放权的市场均分为两级，一级市场由政府向排放单位发放配额，不同的是，目前排污权已明确了初次有偿分配，即企业拿指标不免费，而在碳排放一级市场则以免费发放为主，但广东、深圳等地也开展了配额拍卖等有偿获得形式；在二级市场，减排成本低的企业多减，同时出售因减排剩余的配额以获利，而减排成本高的企业则可以在市场上购买配额。

据了解，目前我国的两种排放权交易机制正在逐步完善，但是其运行过程中暴露出的问题仍要求政府站在顶层设计的高度，从控制排放、降低社会减排成本的初衷出发，通过转变观念、加大立法约束力度提升整个社会的排放权资产管理能力。

首先，转变GDP至上观念，通过“黑名单”制度建立排放权市场诚信体系。国家发改委8月15日称，我国将把二氧化碳排放强度降低指标完成情况纳入各地区（行业）经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系。天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清表示，政府不再看重GDP，对超标排放的企业可以真正做到免除全部优惠政策，这种约束甚至比罚款更为有效。

其次，加强国家层面立法，提高惩罚力度。王金南认为，日前关于排污权指导意见的出台是中国探索排污权有偿使用和交易制度顶层设计的重要一步，但还有很长的路要走，特别是应该在环保立法方面将这一制度写入，起到更强有力的规范和约束作用。王靖也表示，就碳排放而言，很有必要出台国家层面的“应对气候变化法”，将政府、企业等各方面的责任和权利加以明确规定，也可以提高罚款的额度。

再次，适当推动排放权跨区域交易。国家发改委气候司副司长孙翠华今年多次表示，我国将在三年内出台关于全国性碳市场的完善政策，建设全国碳市场已被提上议事日程。王靖认为，跨区域交易有利于实现全国排放的总控制目标，但一定要做好顶层设计，包括对企业在内的各参与者进行系统的培训。

而就排污权跨区域交易而言，此次中央的指导意见做了一些规定。王金南强调：“不同区域环境能够承载的污染量不同，同样的污染物对不同地区产生的影响差异很大，一定要做好比例系数的换算，决不能以牺牲环境为代价换取排污权的跨区域交易。”