废除二元户籍制是推倒了一堵墙

卢楚函

胡星斗，1962年生，江西南昌人，毕业于华中科技大学，现任北京理工大学经济学教授，著有《问题中国》等。他是二元户籍制度“废除派”代表，撤销乡镇政府、废除行政型信访制度的主要倡导者之一，曾提出了“中国问题学”“弱势群体经济学”“古典式管理”等一系列观点。

7月30日，国务院发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。简言之，我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍制度将退出历史舞台。

谈到这项改革，胡星斗不时露出开心的笑容。出身于农村的他，对二元户籍制度带来的种种不便有着深刻的体会。“我父母在改革开放前到城里做工，我也就随着转到城里读书，所以我对农民、进城务工人员以及随迁子女的处境有切身的感受。他们心理上和实际生活中低人一等的状况，很大程度上是和二元户籍制度联系在一起的。”从2004年开始，他就大力呼吁废除二元户籍制，并因此被称为“废除派”代表。

环球人物杂志：您能否先谈谈二元户籍制度的形成和演变？

胡星斗：二元户籍自古就有，西周就开始将都（城）、鄙（乡）分开编户，这是把农民固定在土地上的一项制度。辛亥革命后，人们才有了迁徙自由。1958年，城乡二元户籍制度确立，区分了“农业户口”与“城市户口”，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项制度，在城市与农村之间构筑了一堵高墙。当时这么做很重要的目的就是为工业化提供积累，实际上是计划经济的产物。

如今，我国经济社会发展已达一定水平，二元户籍制已完全不适应市场经济对资源优化配置的要求。同时，劳动力市场化使得农村人口向城市大规模流动，成为了一种历史潮流。也就是说，该到把这堵墙推倒的时候了。

环球人物杂志：以往各地也进行了不同形式的户籍改革，这次的新变化有哪些？

胡星斗：过去一二十年，各地对户籍改革进行了很多有意义的探索，比如上海的外地人积分落户政策，成都的公民信息管理系统建设，天津蓝印户口改革，深圳的居住证制度等。但这些毕竟是一个地区的改革，效果也很有限。这次户籍改革是对以往各地户改的经验加以总结和推广，更重要的是，它是以中央文件的名义发布的，是一项顶层设计，具有里程碑的意义。

环球人物杂志：户籍制度改革本身似乎并不难梳理，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。我们是不是应该在这个意义上来解读户籍改革这个问题？

胡星斗：的确如此，户籍制度是一个权利的象征。有关部门可以依据这个不给你某一种待遇，比如小孩免费入学的资格、享受低保的资格等等。废除了二元户籍，会导致一个直接的结果：将有更多的公民可以直接拿起法律武器，或者通过各种言路来要求自己的权利。比如打工子弟可以要求政府拨款，保证他们的受教育权；再比如没有医疗保险的人也可以向中央或地方政府要求某种医疗保险、大病基金。所以，在这个意义上，废除二元户籍制度是一项推动权利平等的改革。

我主张在进行“狭义”的户籍制度改革的同时，也必须重视“广义”的户籍制度改革，或者说“大户籍制度”改革，即户口登记改革与教育、医疗等附加功能的改革应当同时并进。

环球人物杂志：废除二元户籍制度的呼声早几年就已经很高了，但为什么政策真的出台了，很多地方却在叫苦？之前的国家城镇化专题调研发现，几乎所有市长都反对户籍改革。在您看来，这是为什么？户籍改革实施过程中的最大难题会是什么？

胡星斗：最大的难题还是财政。户改意见中提出，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。社科院曾做过统计，人均城镇化成本为10万元，这样算下来，差不多要10万亿。如此巨大的落户成本，地方政府是难以承受的，所以很多市长要反对。

也正因为如此，中央政府决定建立中央财政的纵向转移支付制度，对户改较多的城市进行补贴。以教育为例，对接纳打工子弟较多的城市实行教育券补贴制度，中央财政给打工子弟或监护人卡里放了2万元，但这个钱他个人不能花，入学时直接让学校划走。这样学校就有积极性接收这些外来学生，这很大程度地为当地教育部门减轻了压力。

即便有了政府财政支付，仍然还会存在巨大的缺口，这就需要农民个人、社会组织出钱。因此需要推进土地制度改革，以及在征地过程中保障农民利益。这样也能让农民带着财产进城，能够购买城市的医疗、教育等服务。

环球人物杂志：您也提到了农民财产问题。废除二元户籍制的改革本来应该是让农民受益的，但在一项媒体调查中，约九成受访农民不愿交出土地换非农户口，您如何看？

胡星斗：如今很多农民并不愿意取得城市户口，大概是有两种情况。第一种，是怕政府借户改之名强征土地，而当前的一些政策又不能保证农民的权益，进城后没有稳定工作，城市教育、医疗各种好处享受不到，最后有可能两头落空。所以，在“农转非”的过程中，尤其要防止地方和基层的某些官员以户改为名，行抢夺土地、腐败之实。

第二种情况就是像江浙这样的富裕地区，当农民有很多好处，比如特殊的计划生育政策、集体分红等；如果成了城市户口，这些可能就享受不到。所以户改的过程中，是不是可以把这些村庄变成街道办、居委会，他们仍旧可以享受某些集体资产收益带来的红利？

一项政策从出台，到落于实处，给老百姓带来真正的实惠，路长着呢。

环球人物杂志：在取消了农业与非农业户口的区分后，是不是意味着现在生活在城市中的农村人口可以平等享有城市的各类社会福利了？

胡星斗：意见中明确了要保障农村人口享有教育、医保、住房、养老、社会救助等基本公共服务，但这毕竟需要时间、智慧和执行力。我想，追求待遇的统一，应该是本届政府在户籍改革上的重点。但另一方面，统一公平，并不意味着绝对相同。户籍改革是要打破隔离，建立同一规则，共同遵守。强调公平、透明，而绝不是搞平均主义。

环球人物杂志：我们现在看到的户改都是比较单一的，从农村到城市。在您看来怎么样才是更为理想的形式？

胡星斗：现在城乡的互动是单向的，农村人口可以城镇化，但由于政策上的一些限制，城市人很少到农村居住、创业。大家都挤在市中心，城市房价居高不下。而事实上，只有让城里人也可以去农村，才能把农村经济搞活，进而带动相关的教育、医疗、道路等基础设施的发展，引导农民致富。如果把城乡隔离开来发展，两者都会受害。

所以户改的理想走向是形成一个公平统一的社会保障和公共服务制度，人民可以自由迁徙，城乡可以双向互动，共同发展。