中纪委变革

覃爱玲

2月2日，大年初二，适值中国传统春节假期，整个中国正处于“深度休息”之中，中纪委网站发表重要文章，核心观点是，当前反腐败面临的最大难题是体制障碍，影响反腐败成效的主要是反腐败机构职能分散，形不成监督合力，有些案件受到各种因素的影响难以得到坚决查办，有的地方腐败案件频发却追究责任不力。

了解内情的人从中读出的主要意思是，中纪委发出了对加强纪委系统垂直管理和地方主要领导监督权的强烈呼吁。

这样严肃的问题讨论，与整个国家的休息气氛形成了鲜明对比，它提醒人们，这个过去一年多时间在中国政治社会中扮演着极重大角色的部门，即使在此刻，仍然处于高度紧张的思考和行动之中。

同是具有大的强制权力的部门，在过去的维稳时代，引人注目的是政法委。

从大的职能分工看，政法委倾向于对社会面问题进行管控，当对社会面的“维稳”成为施政重点时，政法委拥有大的权能。而纪委倾向于对体制内部整肃，当整肃吏治成为施政重点时，中纪委开始具有更大的权能。某种意义上，它们都超越了常规的具体职能部门，成为具有更宏观意义的“大政治部门”，反映了不同时期施政重点和权力配置方式的变化。

过去一年，除了常规的反腐和廉政工作，在具体的案件查办和落实“八项规定精神”之外，可以看出，中纪委逐渐把对地方主要领导的监督作为工作重点，以中纪委为主的纪委监察系统，成为中央对地方主要领导限权、问责以及管控地方官员的重要手段。

学界普遍认为，中国反腐败的一个重要问题是党政“一把手”权力过于集中，难以监督。在官场整个风气较差的情况下，一把手不仅自己可能不受监督地违法违纪，而且可能对自己所辖范围的问题进行包庇。

在中国现在的权力构架中，纪委书记在地方党委中只是常委一职，不仅党委书记，政府、人大和政协的一把手级别都比纪委书记高，同级别的更多，纪委书记要对同级党委进行监督，面临很大困难。

过去一年中，执政党进行了一系列以加强纪委对地方党委监督为导向的改革，比如，下级纪委书记的提名权以上级纪委会同组织部门为主，从人事上强化了上级纪委对下级纪委的领导；各级纪委书记发现办案线索，在向地方党委汇报时，必须同时上报上级纪委，从一个关键性的方面加强了中央纪委对地方案情的知情权和参与权；推行“一案双查”，地方主要领导要对辖区内发生的案件负领导责任。

据中纪委监察部的消息，日前，山西省发文表示，今后党政主要领导将不再直接分管干部人事、财务工作，工程建设项目、行政审批和物资采购等工作。此前，各地亦多有同类规定。这种从职能上对主要领导权力的分解，是对地方主要领导的重要监督。

在中共的组织话语中，过去多年，在地方一级，曾长期提要发挥一把手的“班长”作用，一把手有“诸侯”之称，个别的还变成了“土皇帝”，反映出权力的集中度之高。而中央层面则一直显示出“集体领导”特色。

一个有意思的现象是，现在，在中央一级以中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会等的设立为标志，权力向最高层领导集中的同时，地方一级则开始进入“集体领导”时期。可以想见，一个不仅人权、事权和财权受到副手掣肘，且受到上一级纪委严格监督的“一把手”，实际施政方式将可能发生较大变化。

除了针对地方党委的扩权之外，纪委监察系统监督地方的职能还在其他方面得到全方位的加强，比如，强化和规范巡视组的职能；强化纪委的派驻监督，中纪委的纪检组以前并未对所有中央部门派驻，现在则是要全部派驻；改革和完善各级反腐败协调小组职能等。

“打铁还需自身硬”，在对外部扩权的同时，中纪委以扩大查案能力和监督能力的主业为导向，对内部机构进行了大幅调整，并表示要加强行政监察和审计监督这两大重点工作。同时，对纪委系统内部的整肃也不手软。春节假期刚结束的2月10日，中纪委就在网上公布了4起纪检监察干部“违反中央八项规定精神”的典型案件。

十八届三中全会的《决定》中明确提出，要“科学配置党政部门及内设机构权力和职能”，“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”。过去几年，学界一直讨论，反腐败必须“以权力制约权力”。目前的改革显然是吸取了这一观点，从体制内横纵多方面的机构权能配置上纪委系统的权能明显加重。中央全面深化改革领导小组中，更专门设有纪检体制改革小组，反映了中央一级对纪检工作的重视。

“以治标为主，为治本赢得时间”，这是王岐山就任中纪委书记后的施政战略。

仅仅半年前的2013年上半年，大部分业内人士的看法仍然是，在腐败已经成为一种通病，大的体制不可能短期发生变化的情况下，多办几个大案，造成一定威慑，以“治标”这样现实的目标来定位中纪委的当前工作，是比较现实的选择。

非常时期用非常手段。与监察部合署办公的中纪委，增加了两个负责案件查办的纪检监察室，接下来，多个省市纪委也参照中央纪委的做法，新设了纪检监察室，这一调整，为进一步加大案件查办力度提供了组织保障。除了利益受到损害的特定群体外，普通民众对中纪委过去一年来“老虎苍蝇一起打”的工作和成效赞誉甚大。但不能忽略的问题是，这种成效如何能够制度化，长久存在下去。

在李金华任国家审计署审计长时期，国家审计署也曾扮演过类似的“风暴”角色。虽然风力绝没有此次中纪委这样“猛”，但由于多涉及具体实权部门的具体违规资金使用，每年的审计公报公布，都会让舆论和社会一阵骚动，以“审计风暴”形容审计署的作为。然而，随着李的去职，这一记忆逐渐淡出人们的印象。

此前，中纪委已经公布了反腐败的5年规划，但是由于历年来在各个领域内曾经颁布的各种并不执行的措施，舆论对这个规划一开始也不当一回事。

然而，随着一系列“老虎”的落马，和细微到由中纪委直接发文不准印发贺卡、发放节礼等造成的整个官场风气为之一变，人们开始觉得，王岐山说的“为治本打下基础”，并非虚妄之言。

中纪委看起来在下一盘布子谨慎的棋。从大的权力构建到小的风气改善，每一步都非常具体，抓住容易落实和关键性的节点。大的方面，比如，为了从地方手中获得权力，要求得到下级纪委书记的提名权，办案线索的知情权等极具体又最关键的权力，而不是泛泛而谈要加强垂直领导；在改善官场风气一面，从不起眼的贺卡、购物卡和鞭炮等入手，也不是泛泛而谈要勤俭或清廉。这些措施一反此前官场流行的大而化之的口号式施政，在实际中起到了明显效果。

对反腐败能否实现“治本”，许多人还抱有一定的疑虑。前几年，曾流行过一阵对财政预决算公开和官员财产公开的舆论讨论。从最直观的角度看，这显然是控制腐败的最有效的基本制度。然而，一些地方的零星探索，官员财产公开无疾而终，财政预决算公开则仅是一些部门做了一些粗糙的纸面功夫，并未成为控制和监督政府花钱的有效机制。

吊诡的是，一种说法认为，在当前进行各种财务和政务公开，社会影响可能比不公开还坏—因为，不少方面太超出社会公众的接受能力。

王岐山的“治标为主，为治本赢得时间”，某种意义上也即是希望在对整个官场进行整肃、风气得到一定好转，“能拿得出去”公开的基础上，再通过治本式的制度进行规范。

可以预见，2014年将是中纪委整肃官场，“老虎苍蝇一起打”的深入阶段。

中纪委早年曾是体制内一个具有一定理想主义传奇色彩的机构，民间曾广泛流传过中纪委办案的传奇，一些曾查办大案要案的中纪委核心工作人员，一度是民间想象中兼有钦差大臣和孤胆英雄之风的人物。

一名生于上世纪70年代中期的大学毕业生记得，正是在当时社会上流行的对于中纪委办案“大侠”般的向往中，他在90年代末大学毕业后进入了某省纪委工作。然而，此后，中纪委在公众生活中的光环色彩逐渐淡漠。

此次，随着新一代中央领导集体的登场，中纪委再度以更为猛烈的形象出现在民众的社会生活中，且不再仅仅限于对腐败案件的一时查处和官员风纪的一时整顿，而是深入整个中国党政权力结构再造的过程中。

但是，在“以权力监督权力”取得一定成效，并且这种趋势在一段时间内显然将扩大下去的情况下，也潜藏着纪委自身的困境。

首先是，正如当下的政法委一样，纪委也面临法治化的新要求。

中纪委网站发布的一篇文章曾经描写其办案程序：“中央反腐败协调小组多次召开会议，对办案工作中的重大问题进行协调。同时，各级纪检监察机关也不断健全同公安机关、检察机关、审判机关、审计机关等在信息沟通、线索移送等方面的工作机制，提高组织协调的效率和效果。”从中明显看出纪委主导办案的气息。

在这种情况下，目前正在讨论大力推进的司法权独立行使如何能够保证，是值得观察的。如何使得纪委监察系统在整个党政体系中具有真正独立的监督权力，又能在法律的框架内活动，是纪委监察系统自身，乃至整个中国政治体系结构中迫切需要回答的重大问题。

一些人希望纪委能学习香港廉政公署，后者在整治和规范一度混乱的香港公职人员行为的过程中起到的作用，一直被认为是典范。但是，不可忘记的是，香港公务员的廉洁，是法治、新闻媒体监督和社会监督等与廉政公署并存共同取得的成效。

一个内部机构猛然发力，官员整体的工作生活作风，可能会一时收敛，但上千万公职人员细微到工作和生活方方面面的监督，不可能由一个内设机构长久坚持下去。只有在政务公开、预算公开和官员财产公开等情况下，社会一齐参与监督，其监督成本才可能下降，监督精神也才不会减弱，具有可持续性，反腐败才可能取得长久效果。

从这个意义上讲，作为一个大政治机构，纪委系统只有把自己的权力与社会分享，才可能真正实现自己的政治目标。