墨西哥水资源管理沿革

墨西哥南部位于热带地区，北部属温带气候，与撒哈拉大沙漠、阿拉伯大沙漠同在一个纬度上。墨西哥突出的地理特征决定了其气候的多样性。

墨西哥的地理位置和地形特征直接影响着水资源的可利用性。其2/3的国土为干旱或半干旱地区，这些地区每年的降雨量不到500 mm。而东南部为湿润地带，每年的降水量超过2 000 mm。大部分地区的降水多集中于夏季，且雨势凶猛。另有某些地区常年的降雨和干旱都会对城市的水利设施、农业部门以及人民健康产生极为不利的影响。

1997年，为了管理和保护水资源，墨西哥政府将国家分为13个水文行政区，每个水文行政区包括几个流域和各自的市政边界。墨西哥流域第13区人口众多，该区域提供了其国内大部分国民生产总值，但可再生水资源少；而其他地区在国民生产总值中的贡献参差不齐，人口特征各异，可再生水资源分布不均，如南边境第6区的可再生水资源数量最大，但人口较为稀少，对国民生产总值的贡献也不大。

1 法制及体制框架的变革

自前西班牙时代开始的水资源管理，包括位于阿纳瓦克流域的防洪、灌溉、农业和渔业等水利工程。在这一时期末，水坝、道路以及路障将大墨西哥湖分为数个独立的部分，旨在控制附近湖泊和河流的水流，以防止洪水和系统逐渐盐化。2个路障将墨西哥和特斯科科湖分离开来。后来，在总督统治期间，突出的贡献包括城市的运输、分配 、储藏和排水工程以及农业、采矿和海港工程的建设。以普特佩克渡槽为例，渡槽发源于山顶，通过拱形结构连接塔库巴亚交叉路口，然后经由查普特佩克大道最终止于萨尔托的德尔阿瓜喷泉。

在殖民统治时期，水被看做是西班牙王室的财产，只有经过王室授权才能作为私用。

1908年，随着墨西哥的独立，开始对水资源问题进行立法，紧接着是1910年《联邦用水管理法》的出台，其中涉及了供水来源的分类、用水管理及特许权制度的形式。1926年实施的《联邦水利灌溉法》，促进了大型水利工程的建设。1934年，墨西哥政府又出台了《国家水权法》，并于1936年发布了其实施条例。1956～1958年，颁布了《地下水使用与管理法》，用于管理地下水的抽取和使用。1972年的《联邦水资源法》和1975年的《国家水资源规划》相继问世，而这仍然只是一个规划的模型。

另一个重要的立法时期始于1982年，在当时出台的《联邦费用法案》中规定，有偿使用国内地表水和地下水是一项义务。到目前为止，这部法律共经历了2次根本性修改：①1986年规定，根据地区水资源的可利用量进行收费；②1991年新增了对未达标排放的废水进行收费的条款。1992年，《国家水法》(NWL)出台，该法主张让更多的市民参与到水利基础设施的融资、建设和运作、土地使用的立法、水资源的综合可持续发展及其商品和服务中来，以保证综合管理水资源重要目标的贯彻。2a后，颁布了其实施条例。最终，于2004年4月29日颁布了《国家水资源法》的修改版。修改版主要对墨西哥国家水资源委员会(NWC)近期实施的新措施提供法律支持。

在墨西哥，对水资源的管理是基于“水资源属于国家所有”的原则，因为《墨西哥合众国宪法》(主要法案)第27条将墨西哥领土范围内水资源的所有权赋予了国家。

1917年，随着农业与发展部(MAD)的重组，成立了水土与人居管理部。1926年，根据《联邦水利灌溉法》的规定，成立了国家灌溉委员会(NIC)，负责聘请美国工程师来指导首个大型灌溉工程的修建和本国工程师的培训。1933年，这支由墨西哥和美国工程师组成的队伍成立了技术咨询部门，负责水利工程的修建、审查工作的实施、工程技术状况的检验、组织细致的专门研究工作并对整个工程进行监测，所有这一切都围绕着建成高质量的水利工程这个目标。好几座坝都是在此期间建成，如圣热特鲁迪斯坝、塔毛利帕斯坝和位于新莱昂与科阿韦拉之间的唐马丁坝、曼特城大坝、危地马拉大坝、杜兰戈大坝以及米却肯州的特普克斯特佩克坝和普卢塔克艾丽亚斯卡耶斯坝。

1946年，由于国家灌溉委员会的解体和水资源部的成立，技术咨询部门被安排到专门的政府秘书部。1940～1950年，众多计划纷纷出炉，为了制定用水管理目标和策略，一些地方和部门层次的水资源委员会也相继成立。1989年，墨西哥国家水资源委员会(NWC)作为一个独立机构成立。自1994年12月以来，它便成为了新组建的环境自然资源与渔业部的一部分，自2007年以来，环境自然资源与渔业部又改称环境与自然资源部。

2 1977年以来的水资源管理

继马德普拉塔会议之后，又有17次关于水资源的会议和几个相关的论坛或峰会相继召开，并就水资源问题提出了12份宣言、6份行动计划、一份国际供水与卫生10 a计划、一份题为“为所有人提供水”的10 a计划，以及一份国际淡水年计划和召开5次世界水资源论坛的建议。

2.1 法制框架

目前，墨西哥水资源管理法制框架的依据是《墨西哥联邦政府宪法》、NWL、《联邦费用法》、《联邦公共工程与水利基础设施完善法》以及一些州和地方有关水资源的法律。其中，NWL对宪法中的第27条作了调整。

私人和公共用户只有获得国家水资源委员会的特许权或许可，才能获得一般用水或生活用水。

墨西哥历史上管理供水与卫生设施的国家机构有：1917年成立的农业与发展部、1926年成立的墨西哥国家灌溉委员会、1948年成立的人力资源部(MHR)、1976年成立的人居与公共工程部(MHSPW)、1982年成立的城市发展与生态环境部(MUDE)、1982年成立的农业与水资源部(MAWR)以及成立于1989年且至今仍在运行的墨西哥国家水资源委员会。

2.2 1981～1990年的水资源管理

联合国水资源大会批准的国际供水和卫生10 a计划于1981～1990年实施，该计划来自于1976年在加拿大温哥华的联合国人居会议上世界各国都支持的提案。联合国大会在1980年11月宣告了这个提案，旨在改善和促进饮用水和卫生设施覆盖面的扩大，使尽可能多的人受益，特别是农村和边远地区。

世界卫生组织和泛美卫生组织全身心致力于国际供水和卫生10 a计划的目标。与此同时，根据马德普拉塔会议的建议，建立了供水和卫生设施网络信息系统，这样不仅能满足信息需求，而且能使信息在整个拉丁美洲和加勒比地区共享。

在20世纪80年代早期，人居与公共工程部把系统的操作和维护移交给州政府，或直接转交给市政府。然而，由于市政府人力资源和预算缺乏，经常导致水利设施基金被用于其他需求。

1983年2月3日,立法机关通过了一项法案,包括增加和修改宪法第115条,其中规定了市政府的活动。同时也表明，饮用水和卫生是市政府的主要责任。为此，要求州政府对宪法进行修改。尽管修改后的宪法已经把上述责任授权给了市政府，但同时也保留了州政府应负的部分责任。

为了遵守有关饮用水的法律条款，一些联邦机构达成了向州政府转移系统建设和管理的协议，这份协议发表在1983年9月26日的联邦官方杂志上。1988年，32个州(31个州和一个联邦地区)中的21个是由州一级政府来管理与供水和卫生有关的水服务， 而剩下的11个州则将这一职能移交给了市级政府。

1989年，为了制定一个持久的水资源政策，成立了国家水资源委员会，它的成立改善了对自由市场的监管机制。国家水资源委员会负责大型水工程，同时也负责管理用户委员会所掌管的灌溉地区和州与市所掌管的卫生服务。

国家水资源委员会作为一个提供水服务、污水处理和卫生的国家监管机构，自成立以来，在制定新的水资源政策上发挥着明确和积极的作用。

国家水资源委员会的建立，促使马德普拉塔会议中的几项提议都得以实施，其中包括建立一个在水资源数据收集方面承担广泛职能的国家部门，合理协调地分配部门职能，建立信息收集、处理、存储以及信息传播数据库，(如果可能，最好根据联合国关于设备、技术和数据兼容标准化专门机构的建议)扩大长期监测网络，利用现有的气象和水文系列数据来研究气候和水资源的季节性及年度差异。

直到1996年，墨西哥31个州中的17个已经颁布了新的法律或修改了之前的立法。其他的14个州保留了之前的立法。1996年，NWC采取的政策尽管没有在所有州实施，但是仍旧取得了显著的进步。

此外，国家水资源委员会还提出了以下提议：

(1) 确认对水资源及地下水的评估，包括降水、蒸发和流失、国家范围内的湖泊及池塘的水量，并公布流域和含水层的可供水量。

(2) 根据需要对技术、测量工具、自动化水文气象站点进行标准化，并且为不同知识层次的气象、水文学和水文地质学等方面和人才建立培训计划。

(3) 作为水资源评估的一部分，与卫生部合作，由国家水资源委员会引进清洁水和实施清洁海岸计划，以预防与用水和水上娱乐活动相关的疾病。

(4) 关于卫生设施，自1994年以来，在BOT方案下的私人投资已经超过10亿美元,主要用于污水处理厂的建设，目前的总处理能力已达24 122 L/s。然而，费用的支付一直是一个问题,因为对工厂增加的费用是基于消费者价格指数,而且增加对市政服务的收费需要得到市政委员会批准。

(5) 为超过550万人口提供饮用水，污水处理量已经增加了几乎9%，这就意味着有1300万的人口首次享用这项服务。

3 管理现状

国家水资源委员会在墨西哥是一个兼有行政、管理、技术和咨询职能的水资源管理机构，在 13个流域水文行政区域行使其职责。

用于消费的可再生水比重是一个表示水资源压力程度的指标。如果该指标超过40%，则意味着水资源形势严峻。总的来说，国家承受着17.4%的水资源压力。这个比例被认为是中等水平，但该国的中部、北部以及西北地区则面临着更高程度的水资源压力。

由于使用量很大，地下水的重要性显而易见，近37%的用水量(2008年为295亿m3)是来自地下水。为了管理地下水，划分了653个含水层。从20世纪70年代起，过度开发的含水层的数量逐步增长，即由1975年的32个含水层，到1985年的80个，再到2001年的97个，直至在2008年12月31日的101个含水层。在这些被过度抽取的含水层中，已有58%的地下水被提取用于所有用途。近期的研究结果表明，含水层是被过度抽取还是在合理使用，取决于取水量和补给量的比率。

墨西哥的河流构成了633 000 km的水网。其中包括径流量占全国87%的50条河流，其流域面积占国土面积的65%。

另外7条河流的流域面积占国家领土面积的22%。其中，巴尔萨斯河和圣地亚哥的河水汇入到太平洋，另有5条河流则汇入到墨西哥湾。从地表面积上来说，最大的流域是拉奥格兰德河和巴尔萨斯河,而最长的流域是拉奥格兰德河和乌松布河。莱尔马河、安格万河和纳萨斯河为该国内陆河流。

国家水资源委员会认识到，预防和控制污染是水资源管理中最重要的挑战之一。因此，需要在全国范围内建立一个水质监测网络，包括监控网络、实验室网络以及一个水质评估系统，该系统依据用水水质的生态标准确认水体是否被污染。这样可以确保制定有效的策略以控制水体污染这一迫切的问题。

运用3个指标进行水质评估，即5 d生化需氧量(BOD5)、化学需氧量(COD)以及悬浮固体总量(TSS)。BOD5和COD主要用于测定来自市政及非市政废水中有机物质的含量，这些水质监测点主要位于人类活动较集中的区域。

在墨西哥，每一座城市都有责任为市民提供健康的饮用水，同时对废水进行处理。在公共用水供应方面，地下水占主导，达到了62%。尽管在过去10a中，地表水对公共用水的特许使用量增加了28%。

国家水资源委员会认为，可饮用水覆盖范围应包括这些人，他们能用水管输水到自己家中、或者房屋之外的附属场地范围内、公用水龙头或者其他家庭。覆盖范围内的人群并不一定有水质很好的水可供使用。

2009年底,用水覆盖范围在城市地区已经达到94.3%,农村地区为76.8%，全国范围内为90.7%。截至2009年底，污水处理覆盖率为86.8%,其中城市地区为93.9%，农村地区为61.8%。

国家水计划2007～2012年设定了将60%的市政废水在污水系统中集中处理的目标，目前的污水处理率是42.1%。

4 水政策

为了支持2007～2012年度国家发展计划的目标，促进社会发展和经济的全面可持续增长，墨西哥建立了总体政策目标，为水资源管理部门的短期、中期和长期计划和行动的制定与执行提供构思和实施框架。

(1) 缓解对弱势社会群体供水服务的延迟；

(2) 强化流域环境卫生的综合管理；

(3) 对使用国家水资源，应获得法律权利和相关所有权；

(4) 使水价合理化，以促进其可持续发展；

(5) 扩展社会群体参与水资源规划和使用的渠道；

(6) 在新的联邦框架中，持续并逐步将管理权限下放给地方当局，以更有效地管理水资源；

(7) 为保护未来的水资源数量和质量，对灌溉、生活和工业部门实施更高效的用水模式。

自20世纪70年代末，国际社会特别关注水资源的持续消耗和退化趋势，并建议采用整体方法对其实施管理。同时，建议利用经济机制达到水资源的合理利用。

5 结 语

提供饮用水、污水处理和公共卫生服务是未来面临的重大挑战，尤其是对严重落后的农村和部分城市地区。

应增加公共卫生和对排放物监控的覆盖率，并以此作为对全国水体污染预防和控制的机制极其重要。此外，必须考虑对环境破坏的分析评估，根据来自卫生部的数据，公共卫生投入1美元，相当于为健康省下10美元。

鉴于大多数被污染河流中水质的恶化程度、污染物的多样性和气候变化的影响，非常有必要增加监测站点的数量。

接下来，必须以一种整体的方式面对替代供水水源的选择、地下水消耗的减少和含水层的保护。据估计，到2030年，居住人口将会达到1.25亿，这将使需水量增长25%，而增加的需水量将主要在缺水地区。

在墨西哥，首要用水大户同样是农业。考虑到墨西哥是世界五大生物多样性最丰富的国家之一，因此，切实执行环境流来保护水生生态系统功能显得非常重要。

必须实施适应和减缓措施，以解决气候变化所引起的海平面上升、持续干旱或大暴雨等现象。

为了在水资源管理中做出正确和及时的决策，水量和水质监测网络的现代化和扩展非常重要。

最后，尽管取得了一些重大的进步，但墨西哥的发展以及经济、社会、环境问题的全球化趋势，是其实施水资源管理所需面对的新的挑战。